李秀伟：转型背景下空间规划服务重大投资项目谋划的实践与思考

导读

2025年8月31日，2025中国城市规划年会“项目谋划与规划实施创新”学术研讨会在沈阳新世界博览馆成功举办。北京市城市规划设计研究院副中心规划所副所长、教授级高级工程师李秀伟以《转型背景下空间规划服务重大投资项目谋划的实践与思考》为题作报告。报告以北京城市副中心为例，系统阐释了重大投资项目谋划的意义、方法与实践，创新提出“四位一体”逻辑框架和“六大环节”技术路径，推动形成“千余项工程、万亿级投资”的谋划成果，以项目谋划推动规划实施创新，探索转型背景下规划工作新的发力点。

李秀伟 北京市城市规划设计研究院副中心规划所副所长、教授级高级工程师

1 谋划认识

1.1 基本概念

根据《北京市重大投资项目储备管理办法》来看，

重大投资项目是指符合城市战略定位和功能布局，符合高质量发展要求，对经济社会发展具有关键性、基础性、战略性作用的社会投资项目，以及使用政府性资金投资建设的项目。

重大投资项目规划谋划是指各区、各市级部门围绕国民经济和社会发展规划纲要及专项规划、重点专项行动计划和市委、市政府决策部署，聚焦关键领域、重点区域，规划谋划一批重大投资项目。

1.2 国家政策

当前我国经济正处于结构调整深化期与动能转换关键期，投资作为“需求与供给的双重载体”，是稳定经济增长的核心抓手。2024年国家《政府工作报告》中提出，“两新”、“两重”政策是经济工作的重要发力点。“两新”是指推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，“两重”是指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，并发行超长期特别国债和中央预算内投资支持“两重”建设。

围绕“两重”谋划重大投资项目，以重大投资项目为牵引，扩大有效投资，加快项目建设实施，形成实物工作量，促进固投稳步增长，是强力巩固恢复经济发展的关键举措。

1.3 规划工作新的发力点

重大项目谋划是落蓝图、促实施的重要抓手。项目实施是规划落地的最后一环，将宏观战略蓝图“项目化”“清单化”，是实现从规划蓝图到实施落地的重要手段。各层级规划中提出的目标定位、战略格局、空间底线、功能用途及重点任务，均可以通过项目谋划的方式加以落实，并转化为具体项目清单，从而实现规划到实施的有效传导。

（项目实施是规划落地的最后一环）

转型背景下，项目谋划是规划工作新的发力点。谋划工作中，规划的意义不仅在于要素保障，还在于引领。空间规划能够回答资源“哪里可用、用于什么”；发展规划则能够回答“投资投向何处、资金来源何在、投资高效性如何实现”等问题。通过将空间规划与发展规划有机结合，回答空间资源“先用哪些、谁来使用、怎么高效利用等问题”形成“规划—谋划—计划”的衔接链条，使规划逐步与项目谋划结合并转化为可实施的计划，凸显出转型背景下规划工作的价值取向。

（转型背景下规划工作的价值取向）

2 谋划实践

北京城市副中心与河北雄安新区共同形成北京新的两翼。规划建设北京城市副中心，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的历史性工程，是千年大计、国家大事。

为落实这一战略目标，北京城市副中心持续保持千亿规模的年度投资，推动规划蓝图落地实施。当前经济形式之下，谋划、实施好重大投资项目，确保固定资产投资有序衔接和平稳运行，对副中心高质量发展具有关键意义。为此，副中心积极创新谋划机制、建立“副中心标准”，确保重大投资项目落地率和投资效率提升。通过持续的实践探索，副中心已取得阶段性谋划成果。围绕战略发展需求和“谋一年看三年”的项目谋划思路，在17个重点功能区和18个细分领域内，共谋划生成千余项工程项目，形成万亿元级投资规模的项目库。

（重大投资项目的价值目标与结构）

为回答“项目谋划为何科学合理、要素匹配是否恰当”等关键问题，副中心探索构建“目标—空间—领域—实施”四位一体的技术逻辑框架：围绕发展目标与空间目标，开展多目标统筹，延展项目线索；从空间与领域两个维度协同深化，形成系统支撑；综合资金、主体、政策等多维要素，科学研判项目实施条件；最终实现谋划项目“目标有呼应、空间有支撑、领域成系统、实施有保障”的技术目的。同时，进一步细分“六大环节”技术路径：规划与发改双向驱动，目标与需求多维统筹，项目时序合理安排，资金保障厘清路径，实施效果科学预判，全生命周期平台管理。

（北京城市副中心重大投资项目谋划技术路线）

2.1 双驱：规划发改、双向驱动

以往谋划主要由各行业部门及属地单位进行申报，项目缺少目标引领、系统关联及规划条件的对接。自2023年起，规划与发改部门协同推进，谋划方式发生根本性转变。

规划端依托副中心控规、五年近期规划、三年实施方案、各专项规划等空间规划与国民经济社会发展规划深度融合，提供系统性线索；发改端则在明确主体、投资规模、征拆时序等方面深化项目情况。双向协同之下，不仅大幅拓展了谋划线索，而且显著提升了项目谋划的目标性、系统性和结构性，增强了重大投资项目的规划支撑度和投资转化效率，也提升了规划实施度，打通了规划落地的“最后一公里”。

2.2 多维：项目生成、多维统筹

以“战略谋划—片区谋划—系统谋划”为统领，统筹多维规划要求、多维主体诉求与多维任务目标，系统化、精准化生成项目。

战略谋划层面，从主副关系、与河北北三县协同发展、北京东部各区联动角度，谋划一批具有战略性、格局性的重大项目；片区谋划层面，强调投资的集中性，聚焦副中心12个组团5个示范区以及拓展区9个乡镇12个片区，集中谋划能够近期见效的重点项目；系统谋划层面，突出投资的有效性，系统谋划片区主导功能、公共服务、基础设施等功能，提升项目落地的综合效益。

同时，坚持统筹多维规划要求、多维主体诉求、多维任务目标。规划要求层面，整合中央和北京市对副中心的战略指示、社会经济发展重点、空间规划建设重点等，实现自上而下的发展引领；主体诉求层面，汇集行业部门、属地和园区管委会需求，并结合城市体检评估，将现状短板转化为具体项目，推动自下而上的需求落实。任务目标层面，综合对接“三大工程”、供地计划、集体土地上市等热点、重点任务。通过一系列自上而下与自下而上相结合的机制，副中心构建了系统性的项目生成机制。

2.3 控序：时序安排、精打细算

细化谋划深度，精算项目时序，确保谋划与实施衔接有序。

项目信息层面，构建涵盖现状、规划、主体、资金、计划、进展等13类、62项要素的信息全表，其中新增立项依据、规划论证、用地条件、推进进展，以及重要性、紧迫性、成熟度等49项评价信息。

时序测算层面，与委办局协商细化立项、规划、用地、施工等手续周期；逐项对接项目主体，掌握征拆等实际困难；结合行政手续理论周期与实施过程现实条件，科学推演项目时序安排。按照“滚动推动在施，细化做实新开，挖潜后续储备”的思路，形成在施、新开、优先储备和后续储备四个项目库，实现全区项目多库合一，保障重大投资项目接续有力。

2.4 稳盘：资金来源、路径清晰

科学测算千亿固投、多元匹配资金来源、精准研判投资结构演变趋势。

固投测算方面，预判年度千亿元固投构成。明确在施、新开及优先储备项目的当年投资贡献，确保固投总体目标实现，并通过项目库动态滚动调整，保障投资规模稳定衔接。

资金来源方面，明确了中央、市级和区级财政分工。中央和市级持续加大支持力度，而区级财政压力较大，需要依托国债、中央预算资金等渠道补充。从近几年投资结构来看，政府投资之外，社会投资比重显著上升，由过去以市属国企为主逐步演变为多元化市场主体为主。

投资结构方面，持续监测与动态调整。近些年来，资金主要投向产业、基础设施和公共服务等领域，持续支撑区域发展。其中，2024年城市更新领域投资额明显下降，通州区积极研究对策，破除政策瓶颈并引导企业参与，推动2025年投资回升。通过对投资结构的监测，为城市治理和运营提供了有效预警与决策依据。

2.5 预判：千亿投资、效果研判

对千亿投资效果进行系统预判，以确保资源投放的合理性和科学性。

从规划实施率来看，千亿投资将带动重点功能区建设，全区规划实施率预计提升约16％；基础设施、公服和产业用地实施率在提高的同时，其结构关系也将更加平衡。

从发展目标来看，千亿投资与“3+1”主导功能和五大示范区建设紧密衔接，生成200余项标志性项目，在通北一体化、国家绿色发展示范区等重点领域发挥龙头作用，推动产业链升级和功能完善。

从经济效应来看，遵循“规划—项目—投资—经济”逻辑，在副中心发展前期阶段，年均拉动GDP增长约5-6个百分点，预计在副中心发展中期阶段，将更大的推动副中心实现质的有效提升和量的合理增长。

同时，预判分析也发现产业缺大少强、次干路联通不畅、乡镇公服滞后等问题，需在新一年谋划工作改善优化。

2.6 平台：高效填报、闭环管理

依托信息化手段构建了重大投资项目智慧管理平台及数据库，以应对千余项项目的谋划与实施的智慧管理。

建立重大投资项目填报平台。平台改变了传统表单式填报方式，自动检验项目填报信息的数据逻辑性、时序可行性和手续合理性，制定入库更新规则，实现谋划工作的矢量化、空间化、信息化管理，提高工作效率。

建立重大投资项目管理平台。对项目从谋划生成、入库实施到建设完成实行精细化管控，实时跟踪项目立项审批、规划征地、方案设计、施工建设直至竣工验收等各环节进展，实现重大投资项目全生命周期管理。

3 一点思考

项目谋划需把握城市发展规律，与经济发展阶段相适应。发展前期，重点应在打基础、拉框架，谋划区域性基础设施和战略性示范项目；发展中期，重点转向产业动能、空间结构与承载力提升项目；发展稳定期，则聚焦民生保障和品质提升项目，推动城市系统功能完善与社会福祉改善。

项目谋划已成为规划转型的重要抓手。面向治理体系和治理能力现代化，以项目谋划推动规划实施创新、技术提升和国土空间治理转型，正在成为规划理论与实践的重要议题。副中心的实践体现了三方面转型：

一是实施转型。当前，通过重大投资项目谋划和实施，助推副中心形成“5-3-1”规划实施体系。将副中心控规2035年远期蓝图目标，分解为“5年”中期目标（国民经济社会发展规划与国土空间近期建设规划），通过“3年”的实施工作方案细化阶段任务，并以“1年”重大投资项目为关键抓手，滚动制定实施计划，实现“蓝图”到“实景”的转化。

二是科技转型。依托副中心规建管平台开发重大项目管理模块，实现全生命周期管理，切实形成“实施一张图”动态跟踪，与“现状一张图、规划一张图”共同构建规划智慧平台，推动科技与规划深度融合。

三是治理转型。结合项目谋划工作成果，区委区政府纵向传导1-3年工作任务，形成“全区一盘棋”治理格局；任务导向下，委办局间横向协作更加高效。依托谋划项目成果形成系列行动计划，作为重点领域的治理方案，增强治理公开性与执行力。

4 结  语

重大投资项目是规划高质量实施的关键一环，关乎国家战略落地、空间格局优化与城市竞争力跃升。北京城市副中心从规划编制到项目谋划和实施的全链条体系，推动“规划图”向“实景图”高效转化。面向未来，副中心将继续深化实践，为国家战略落地和城市高质量发展注入持续动能。

供稿单位：北京市城市规划设计研究院