从“争地”到“争权”——土地发展权视角下大都市边缘区乡村空间更新逻辑与机制

2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，明确城镇开发边界是约束建设行为的底线，标志我国城镇化由增量扩张转向存量优化。对大都市边缘区乡村而言，过去依靠征地拆迁、建设用地扩张实现土地城镇化的路径正在失效，但凭借近城区位优势与优质生态资源，这类村庄又具备承接城市外溢功能和市民消费需求的条件。然而，在实际空间转型过程中，多元主体常因利益博弈失序导致更新困难、成效难持续、空间价值受损。如何协调各方诉求，构建可持续更新路径，成为其空间价值再生产的核心议题。本文从土地发展权视角提出，边缘区乡村空间更新的竞争焦点正由对土地实体的“争地”转向对空间增值权利的“争权”，并以西安市抱龙村为例讨论这一转型如何转化为可持续更新机制。

1 大都市边缘区乡村空间更新的逻辑转变

1.1 从被动城镇化到主动功能承接

增量扩张时期，边缘区乡村往往被视为城市建设的土地储备，依赖土地财政推动“村改社区”等方式被动卷入城镇化。进入存量阶段，耕地保护和建设用地总量约束趋严，“增容”不再是主要路径，乡村空间价值开始由“等待征拆”转向“主动经营”。依托区位与资源优势，边缘区村庄可承接休闲、旅游等城市外溢功能，发展动力也由获取开发溢价转向识别都市需求、嵌入城市功能体系，形成从“以地谋增”向“以需定位”的转变。

1.2 从“村政城治”到“合作共治”

过去，边缘区乡村多由城市行政力量主导空间重构，村集体与村民更多处于被动响应状态。存量阶段，更新对象不再是对“地”的单一管控，而是对产权、利益、功能与主体关系交织的“人—地”关系的系统协调。政策和市场机会吸引社会资本进入，村集体与村民的资源、产权和组织能力也成为更新能否持续的重要条件。由此，治理逐步从自上而下的“村政城治”，转向基于规则协商、权责划分和利益共享的“合作共治”。

1.3 从“争地”到“争权”

更深层的变化，是更新思维由“量”的竞争转向“权”的配置。增量时代，各主体主要围绕建设用地规模和一次性开发收益行动，核心是争夺土地资源；存量时代，新增空间受限，各主体更关注既有空间通过品质改善、功能重构和产业导入能够产生多少新增价值，以及这些价值由谁获得、如何分配。竞争焦点因此从土地实体占有转向土地发展权的界定、获取与配置。而可持续更新的关键，是将这种“争权”纳入可协商、可预期的制度框架，并使村集体和村民成为真正的治理合作者和利益共享者。

2 基于土地发展权的乡村空间更新机制

2.1 以“基本权利+增值权利”重构土地发展权

传统乡村更新较多依赖政府一次性投入，但空间效益随时间递减，财政收紧后更难长期维持。相比之下，小额度、长周期、分阶段的渐进式更新，更有利于持续释放空间价值。基于此，需要在更新前识别空间潜在增值能力，并据此安排公共投入、吸引多主体参与。

研究考量空间利用底线与空间发展需求，将土地发展权划分为两类：基本土地发展权，是在国土空间规划和土地管理制度约束下已经确定的用途、开发强度和管控边界，构成保障个体权益与公共利益的底线；超额土地发展权，则是在不突破底线的前提下，通过空间品质提升、功能复合、产业导入和运营优化等方式释放的新增价值（图1）。前者明确“哪些不能突破”，后者回答“哪些价值可以被激活、如何分享”，二者共同构成乡村更新的权利基础。

▲ 图1 | 土地发展权在大都市边缘区乡村空间更新中的内涵转译

资料来源：笔者自制。

2.2 合作性利益格局重塑与更新动力识别

增量时代，政府关注征地、融资和建设，社会资本追求开发收益，村集体关注资产变现，村民则重视补偿与安置，多主体围绕土地附着收益展开竞争。存量阶段，收益转为分阶段、过程性释放，各方需要在更新前就预期效益与利益分配形成共识。

超额土地发展权主要来自三类增值：物理更新带来的租值增长，单一功能向复合功能转型形成的效率溢价，以及产业导入和运营升级产生的持续收益。围绕这些新增价值，社会资本获得经营回报，村集体与村民通过租金、分成和资产增值共享红利，政府则通过规则制定、项目配置和公共收益回收统筹整体目标（图2）。多主体由争夺既有利益转向共同创造并分享增量价值。

▲ 图2 | 大都市边缘区在增量扩张、存量发展阶段乡村空间治理各主体利益关系

资料来源：笔者自制。

2.3 以权利前置配置形成可持续协作更新机制

土地发展权的界定与配置构成大都市边缘区乡村空间更新机制运行的制度基础。基本土地发展权和超额土地发展权前置嵌入更新过程，使主体能够在明确权利边界的基础上围绕增值部分开展协商，降低更新过程中的利益冲突与协调成本。

在机制运行层面，超额土地发展权通过空间更新行为实现价值转化，并推动多主体形成合作关系。政府通过用途管制、建设边界和开发强度等明确底线；村集体与村民依托土地和空间资源参与更新；社会资本通过产业导入和运营升级获取长期收益。随超额土地发展权的持续兑现，各主体围绕增值收益形成稳定合作，并通过空间价值提升和公共收益反馈支撑后续更新，推动乡村空间更新由一次性改造转向可持续发展路径（图3）。

▲ 图3 | 土地发展权驱动下大都市边缘区乡村空间更新机制

资料来源：笔者自制。

3 抱龙村：从政府引导到多主体“争权”

抱龙村位于西安市长安区子午街道，处于西安都市圈1小时通勤圈内（图4）。2010年前后，村庄依托峪口生态资源发展农家乐等旅游业态；2019年“花园乡村”建设推动人居环境和空间品质提升；2023年以来，在“千万工程”和乡村振兴背景下，更新由政府主导逐步转向多主体合作（图5）。财政投入也从普惠式改善转向项目化、精准化配置，竞争由“占哪块地”转向“哪些空间优先获得更新机会、产业导入和增值收益”。政府持续释放政策信号，村集体、村民和社会资本围绕租金增长、资产盘活和经营回报形成利益联结，逐步构成政府引导、集体协调、村民参与和市场运营相互支撑的行动网络。

▲ 图4 | 抱龙村区位及西安都市圈1小时通勤半径

资料来源：底图源自陕西省标准地图中的西安市基础要素版十六开[审图号：陕S(2024)022号]，底图无修改，分析内容为笔者自制。

▲ 图5 | 抱龙村空间发展阶段梳理

资料来源：笔者自制。

3.1 农宅形象提升：从“政府识别”到“村民主动争取”

2019年“花园乡村”建设中，农宅立面既属于私人产权，又构成村庄整体风貌的公共界面。全面改造成本高、协商难，地方政府因此采取“尊重自愿、分步引导”的方式，先激励部分住户更新。改造后，农宅形象改善带动宅院租赁溢价，率先参与者更容易获得市场机会，空间品质提升所形成的超额土地发展权开始显化。

到2023年第二轮更新时，示范效应改变了村民对空间价值的认知。村民不再等待政府投放项目，而是基于租值提升预期，主动投入自有资源改造农宅，争取政策资源和市场机会。超额土地发展权由“政府识别分配”逐步转向“村民主动争取”，并激活了更新的内生动力。

3.2 节点精准更新：让有限投入流向高潜力空间

在财政有限、收益周期不确定的条件下，乡村更新不能平均用力。抱龙村以“为村产业”发展为导向，结合民宿集聚格局和空间热度分析，识别产业密集区域的巷道节点作为优先更新单元（图6），预判其“空间改善—租值释放—产业发展”的正向反馈潜力，再将有限公共投入集中于增值路径较清晰的空间。

▲ 图6 | 抱龙村产业空间核密度分析

资料来源：笔者自制。

更新后，节点周边既有民宿经营效益提升，也吸引新项目进入，形成“更新—引入—增益”的效益链条。差异化配置还带来示范效应和竞争压力，经营者主动升级，更多村民也开始更新农宅以争取后续机会（图7）。精准更新因此成为超额土地发展权的前置识别和选择性配置过程。

▲ 图7 | 新开设的上野·山涧民宿

资料来源：笔者自摄。

3.3 闲置小学再利用：在底线约束内优化功能置入

抱龙村闲置小学最初被规划为乡村振兴学堂（图8），但村集体基于区位和潜在收益判断，没有急于固化功能。2023年新一轮更新中，村集体将闲置小学租赁给社会资本用于民宿开发（图9），使低效集体资产转化为具有持续收益能力的经营性空间。

▲ 图8 | 乡村振兴学堂方案

资料来源：根据抱龙村项目图纸改制。

▲ 图9 | 闲置小学改造成的民宿

资料来源：笔者自摄。

这一过程并非突破用途管制，而是在基本土地发展权确定的底线内，通过村集体、政府与社会资本协商准入条件、改造标准和收益分配，实现功能再配置。村集体获得稳定租金，社会资本取得经营空间，政府保留必要的管制弹性。空间增量利用权及相应收益权被有条件地配置给更有能力实现价值的一方，体现了“争权”驱动下功能优化的制度逻辑。

4 结论与讨论

大都市边缘区乡村正在从依赖建设用地扩张转向存量空间优化与权益再分配，治理方式也由单一行政主导走向多主体共治。土地发展权可以成为这一转型中的制度工具：以基本土地发展权明确不可突破的空间与权益底线，以超额土地发展权识别和配置更新创造的新增价值，通过权利前置、利益联结和协商机制，把政府、村集体、村民与社会资本组织进风险共担、收益共享的合作网络，并引导有限资源投向增值潜力更高的空间。

抱龙村实践表明，这套机制能够促进低效空间活化、产业导入和更新动力内生化，但其运行仍依赖政府先期投入与持续引导，许多边缘区村庄可能因缺乏启动条件而使发展权长期“休眠”。同时，当前基本与超额土地发展权在识别标准、配置程序和收益分配等方面仍缺乏系统制度支撑。未来应进一步将二元土地发展权框架嵌入规划编制、用途管制和行政审批，探索更具普适性的弹性政策与激励机制，并在不同类型地区检验其适用条件。

原文介绍

《从“争地”到“争权”——土地发展权视角下大都市边缘区乡村空间更新逻辑与机制》一文刊载于《城市规划》2026年第8期，第23~33页。

【doi】10.11819/cpr20260804a

段德罡，西安建筑科技大学建筑学院教授，博士生导师，中国城市规划学会学术工作委员会委员、乡村规划与建设分会副主任委员。

王雅琪，西安建筑科技大学建筑学院硕士研究生。

曾洪煜，西安建筑科技大学建筑学院硕士，东莞市规划设计研究院有限公司城乡规划助理设计师，本文通信作者。

【基金项目】国家自然科学基金资助项目(52578098)；陕西省哲学社会科学研究项目(2025F006)；2025年陕西省研究生教育综合改革研究与实践项目(YJSZG2025094)。