编者按：

城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是大都市区的联合体。目前，我国已经形成了10个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角3个国家级城市群，以及7个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。李克强总理在2015年政府工作报告中指出，制定实施城市群规划，有序推进基础设施和基本公共服务同城化。作为新型镇化的重要议题，城市群规划的组织实施还存在哪些问题呢？全国政协委员、中国城市规划学会常务理事、同济大学城市规划系唐子来教授应中国城市规划学会官方网站中国城市规划网的邀请就这一问题进行了解读。

跨省级行政区的城市群规划需要建立相应的体制平台

在《全国主体功能区规划》提出“两横三纵”城镇化战略格局的基础上，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调，城市群协调发展作为新型城镇化的重要策略。该规划还指出，中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。在2015年政府工作报告中，制定和实施城市群规划已被列入新型城镇化的重要议题。然而，跨省级行政区的城市群规划的组织实施依然缺乏必要的体制平台。

城市群不仅是地理上的邻近性，更重要的是功能上的关联性。从行政区划的视角，我国的城市群可以分为两种基本类型，分别是跨省级行政区的城市群（如京津冀城市群和长三角城市群）和省级行政区内的城市群（如珠三角城市群）。对于省级行政区内的城市群而言，省级政府自然可以负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施；对于跨省级行政区的城市群而言，目前是中央政府负责城市群规划编制，但城市群规划实施的体制平台依然是缺位的。

以长三角城市群为例，2010年国家发展与改革委员会编制了《长江三角洲地区区域规划》，包含上海市、江苏省和浙江省，明确了长三角城市群的战略定位与目标、九个方面的具体策略和规划组织实施。尽管长三角区域已经形成一年一度的一市三省（包含上海市、江苏省、浙江省、安徽省）主要领导联席会议和长三角协调会市长联席会议（目前包含30个城市），但《长江三角洲地区区域规划》中提出的具有跨省级行政区影响的主要议题（包括自然资源利用、生态环境保护、基础设施建设、开发空间管制等）依然未能取得令人满意的成效。

2010年国家发展和改革委员会也编制了《京津冀都市圈区域规划》，由于缺乏规划实施的体制平台，同样是收效不大。随着京津冀区域发展的矛盾（特别是雾霾影响）日益突出，2014年8月国务院成立了京津冀协同发展领导小组，形成中央政府主导和地方政府参与的区域协调发展的体制平台，并在产业、交通、环境方面已经取得一些初步进展。

可见，为了确保跨省级行政区的城市群协调发展取得实效，不仅需要编制区域协调发展规划作为重要的政策工具，而且需要建立中央政府主导和地方政府参与的体制平台，由此才能组织实施城市群协调发展规划。在长三角城市群作为跨省级行政区的国家级城市群，建立由国务院主导和相关地方政府参与的城市群协调发展领导小组；在跨省级行政区的其它城市群，建立由国家发展与改革委员会主导和相关地方政府参与的城市群协调发展领导小组。

需要指出的是，在跨省级行政区的城市群协调发展中必须明确界定中央政府和地方政府的各自事权。城市群协调发展领导小组主要协调对于国家利益和区域利益产生重要影响的自然资源利用、生态环境保护、基础设施建设和开发空间管制等议题。各个地方政府的内部事务应当留给地方政府自行处理。