仇保兴 国务院参事、中国城市规划学会理事长

本次中央城市工作会议的主要精神可概括为：“一尊重、五统筹”。“一个尊重”是尊重城市发展规律，城市发展规律怎样提炼和认识？我认为有三个角度：

一、从理论方面推理。美国著名规划学家路易斯·芒福德（Lewis Mumford）在他百科全书式的名著《城市发展史》中写到，人类的城市梦进行了五千多年，只要人类存在，都有城市梦。这些梦大都是从乌托邦开始的。人们探究城市发展规律首先是根据理论、理想目标推演的，这种推演方法的好处是向前看觉得目标很清楚、很鼓舞人心，但坏处是容易导致人们进入乌托邦式的迷茫，这也是人类历史上的众多悲剧之一。理想的城市发展目标必须是“以人为本”并兼顾生态环保和社会公平。不同的生产力发展水平，这三者“均衡”的侧重点也有区别。经历了三十多年以传统工业化推动的城镇化，我国当前更需将“人与自然和谐”的绿色发展作为城市的主要发展目标。

二、从历史经验中提炼。特别是对我国有非常重要启示作用的世界第一次城市化浪潮是在英国、法国等欧洲国家发动的，第二次城市化浪潮是以美国、加拿大等北美国家掀起的浪潮，第三次是拉美、东南亚发展中国家的城市化浪潮。这三次城市化浪潮都有很多经验值得总结，而且都有相应的城市病，这些病怎么去治疗？有的治错了，有的治对了，都写成很多文献巨牍，这些经验教训是我们提炼不同国家、不同民族、不同文化、不同的发展阶段城市发展规律的宝贵遗产。例如，英法城市化过程中的脏乱和疾病流行；美国的城市蔓延；拉美非洲的贫民窟等等惨痛的教训都必须避免。将这些历史经验与我国各地城市规划建设的实际相结合，是避免城镇化走弯路的重要保障。

三、从问题导向归纳。实用主义的“问题导向法”是城市工作者的偏爱，上世纪形成的两个里程碑式的宪章非常典型，一个是雅典宪章，1933年由法国建筑师勒？科比西耶率领规划师针对第一次城市化浪潮出现的城市病，主要是工业污染、人口寿命缩短、霍乱症流行、城市卫生条件恶劣、环境污染严重等病症开出的一系列的药方，比如设立明确的城市分区、规定街道宽度和绿地公园比率等。功能区的划分就是那时候提出来的。到了1977年，国际建协又在秘鲁利马提出了马丘比丘宪章。宪章开头就写明：从文化上来讲，人类的文明不只一种，不仅有从古希腊传承下来的西方文明，还有其他的文明模式。马丘比丘就是印加帝国历史上一个重要的城市。在这部宪章中回顾了1933年以来规划师们开出的药方与现代城市发展规律的冲突，提出了城市是流动性的空间，这种流动性空间不能被汽车和功能分区所区隔，这一点对我国是非常重要的，因为许多城市决策者仍迷恋已被国际规划界淘汰的清晰功能分区。所以，我们认识城市规律应该从理论推演、历史归纳和问题导向三个方面进行提炼。

再解读“五个统筹”。

第一、“统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性”。

首先要把全局性放在全球化角度来理解，上世纪九十年代美国普林斯顿大学教授萨森（Saskia Sassen）认为：在经济全球化、社会信息化时代，所有的城市都会进入到全球城市网络体系。如果有一些城市注意到了变革和结构调整，有所准备和行动，有可能地位提升进入重点节点城市，进入重点结点的城市在全球化网络时代可以获得更多战略性资源从而得到进一步发展。但又会有相当一部分城市（特别在发展中国家的城市）有可能在这个过程中被边缘化，城市一旦边缘化以后会造成地区与国家竞争力的衰退。这个理论提出后风靡了全球。

其次，从大中小城市协同发展来看全局性。这就讲到我国著名华裔经济学家杨小凯，很多主流经济学家都认为城市应该规模越大效益越好，但杨小凯却不这样认为，他在《超边际分析》一书中提出，“为何主流经济学都认为城市规模越大，效益越好，但这又和大中小城市数量呈正态分布的实际完全不符”。按照主流经济学小城市不应该存在，但美国和欧洲小城市是绝大部分，大城市只是少数几个，为什么实践和理论相差那么大呢？他的新理论认为：超大规模城市可以实现全球商品和生产要素交易的成本最低；中等规模和大城市在区域商品和要素交易中交易成本最低；而小城镇是对周边农业、农民、农村服务的时候，生产要素和商品交易成本是最低的，三级城市都有存在的优势。由此可见，这种超边际分析法将理论和实践的差距弥补了。

再次，从全球性气侯变化角度来看全局性。联合国相关机构曾给出过一个数据：全球75%以上的能源是城市消耗的，75%的人为温室气体是城市排放的，75%的污染也是城市排放的。由此可见：城市应对气候变化是举足轻重的。人类命运要么是光明的前途，要么是黑暗的未来，决定于城市能否绿色发展。

最后，从城市经济增长功能来看全局性。我国的GDP、科技创新成果、财政收入绝大部分都是城市产生的。城市因而被称为“财富的容器”。从城乡关系来说，城市是主动者，它是人口的吸引者。所以，必须从全局性来考虑城市的问题。中央召开城市工作会议是恰逢我国已经正式进入城市时代（一半以上人口居住在城市）。中央明确提出：“城市是区域增长的火车头”，各级领导干部必须重视城市工作、学习的掌握城市规划、建设和管理的知识。

第二，“统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作系统性”。

这对城市工作者来说感受是非常深的：一方面是“时间上的系统性”，从城市规划学角度来看，城市规划是一个过程，这个“过程”中城市规划的论证、编制、执行、检查、修正是一系列行动的过程，在这个过程中我们用城市规划为工具对各种城市病进行治理，正因为“过程性”是城市规划的主要属性，必须具有贯彻、监督、修订、反馈的具体执法过程，所以现代的城市规划讲究迭代式进行规划编制和实施，因为它必须在不同的情境下一次次的进行试错和修订。

另一方面是“空间系统性”，存在的问题比较多。记得八年前我国两院院士吴良镛、周干峙、钱正英等学者共同给中央写了一封信，提到了我国现代城市规划建设管理系统被肢解的严重问题。例如，用高速公路模式代替城市交通发展模式，用大江大河的治理办法来代替城市的河流水系治理模式，用人工造林的模式来代替园林绿化，还有用工业区的模式来代替城市的空间机理等等，这种种“取代”肢解了城市工作系统性，造成了城市空间分裂症。本次中央城市工作会议重申了城市的规划、建设和管理是一个严密系统的三大环节、不可分离，已经肢解的，要根据会议精神来纠正。

第三，“统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。

城市是地球上人工与自然最大的复合体。从全国的角度讲，能否实现“绿色发展”取决于自然、农村、城市等三大板块，对“自然”而论，如果人们不要去过多地干扰和改造它，而是以尊重、顺应自然的模式来发展，自然必然是绿色的；农村只要走绿色农业现代化发展模式，避免走化学农业和能源农业的道路，农村也是不难实现绿色，但城市却是绿色发展和可持续发展的难题。这面临城市发展要从灰色的动力结构转向绿色的动力结构，所以这次会议提出城市发展三大新动力——改革、科技、文化。城市发展从原来依靠工业化为主动力转向会议提出的依靠改革、科技、文化为发展主动力。

这就要求城市工业要率先实行结构调整，以“新型工业化”取代和改造传统工业；从集中、大规模基础设施为主转向小型、分散与循环利用为主；从刚性城市转向弹性城市（“弹性城市”已经成为一个发达国家非常热门的城市规划改革主导方向）；然后还必须从局限于城市本身发展转向城市群的协调发展和城乡互补协调发展。由此可见，城市发展持续性面临着要从这几个方面实现转型。

第四，“统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展宜居性”。

宜居性意味着要回归城市的本质，改变过去我国长期以来倡导的“先生产、后生活”的城市发展旧模式。其实城市宜居性是一系列现代城市要素中最基本的要求，可以说，本次会议提出了城市的本源问题。城市是什么？两千多年前古希腊哲学家亚里士多德曾认为：为何人们愿意住到城市中来？是因为城市的生活更美好。首先，城市是文化的容器，人类社会需要心灵的认同和空间的归属感，这就要求我们的规划、建设和管理都要尊重城市中的普通市民。二是城市需要多样性，因为人的天性就是喜欢多样性，无论是街区还是城市，只有满足多样性才有活力。三是要诚实、客观地认识和治理现代城市病，这次我国中央会议第一次提出要治理城市病。四是要注意城市已经产生了巨大的贫富差距，我国许多城市负责人有对此类问题没有清晰的认识。城市的宜居性是由最低阶层来认可的，他们认为城市是宜居才真正是宜居的，这是因为最低收入阶层在城市空间上没有流动性，而富人却可以自由流动。

第五，“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展积极性”。

大英百科全书曾把城市规划内涵归纳为三个方面：首先，城市规划是有限空间理性分配的工程技术；其次，城市规划是政府法治的一种强制力，城市规划的实施体现的是法律面前人人平等的威权治理；再次，城市规划是人人参与的现代文明的运动形式之一。城市规划具这么三种含义。这三种含义也是体现了三个规律，也即：城市规划要尊重自然、尊重普通人利益、尊重本地的历史文化，在这样的背景下，把政府、企业、专家、多学科人士和市民等推动城市发展的积极性都会聚起来。

所以，西方早就提出，所谓城市规划就是联络性的规划、开放的规划，在这些问题上我们通过这次城市会议的解读都可以得到进一步的认识。最后，变革城市管理模式。现代城市“三分建设、七分管理”是常识之一。本次会议提出了“适度集中城市综合执法权、广度推行网格式精细化智慧管理”相结合的城市管理模式改革方向，是对三十年来我国城市城市管理经验教训全面总结並结合现代信息枝术发展趋势后得出的重大变革，理应全面贯彻实施。