仇保兴：城市病已非常突出 不能再“摊大饼”式扩张

中国经济网北京3月9日讯（记者　马常艳）中央城市工作会议时隔37年再召开，一系列新提法激发了百姓对城市生活的新期待。“城市病”怎么治？城市规划“一届领导一规划”现象能否终结？农民工落户会否变得容易？针对这些问题，国务院参事仇保兴接受了中国经济网记者的专访。

仇保兴指出，时隔37年，此次会议的召开，体现了中央层面对城市工作思路的重大转变。长期以来，我国城市的建设从属于经济建设，背后的逻辑就是先生产后生活，在计划经济时代，城市的人居环境建设往往比较滞后。不少三线城市的发展都是围绕一个大工厂、大矿山发展起来的，先有大型国有企业，然后才有城市。而这次城市工作会议非常明确，明确提出“一尊重五统筹”的方针，阐明城市是百姓的生活空间，在强调经济竞争力之外，城市的本质是让人们的生活更美好。

治理城市病还须“有的放矢”

中国经济网：中国城市在发展过程中积累了一些问题和疾病，特别是北京这样的大城市，这些病要如何治？

仇保兴：“那是最美好的时代，那是最糟糕的时代……”上世纪初英国著名作家狄更斯在《双城记》中的第一句话，让人们耳熟能详。这部名著写作的历史背景就是英国城市化。从现代文明史来看，城市化有三波浪潮，发生在英国、法国等欧洲国家的第一波城市化浪潮，经历了200多年才完成。正如同狄更斯所描写的，这两百年间城市充满了污染、拥堵、霍乱、贫富严重不均等城市病。

第二波城市化浪潮以美国及北美为主体，大致经历了一百年。这个阶段也伴随着小车进入家庭，造成了严重的城市蔓延。据联合国某机构给出的数据：一个美国人在交通方面所耗的燃油等于五个欧盟人。其主要原因是欧盟国家是城市化在先，然后小车才进入家庭，机动化在后。城市街道很窄，几乎都是单行道，而且离开城市就是美丽的田园风光，小车的使用率也远低于北美国家。

第三波浪潮发生在南美及南亚国家，城市化时间很短，仅50年把人口基本转移得差不多了而且呈现出大城市病的状况。比如巴西超过70%的人口居住在大城市中，而智利总人口的大部分居住在首都圣地亚哥。尽管这种模式受到某些西方主流经济学家的欢迎，因为他们认为城市首位度越高，各种要素越集中、效率就越高，但这种城市最大的病症就是存在大量贫民窟，带来了严重的居住和财富不公平。

我国的城市化比较特殊，它独立这三波浪潮之外，速度跟第三波浪潮一致，但它是工业化、信息化、全球化、机动化多轮驱动的结果，不仅发展速度较快、而且特色鲜明。但短短的37年时间，我国许多城市“未老先衰”，出现了先行国家一百年城市化后才出现的城市病：空气污染、交通拥堵、居住严重不公平等等。

要治理未老先衰的城市病，一定要坚持问题导向、有的放矢。有专家粗略估算，我国城市病60%由污染引发的，40%属治理不善，是过去藐视和挑战城市发展规律造成的，其中有知识缺乏和管理体制落后的原因，也有不按照法律办事的问题，长官意志使得一些城市“百病缠身”。这次会议提出认识和尊重城市发展规律，城市的管理者要认真学习，成为遵从城市发展规律的行家里手。

城市规划应经济、文化与社会三效益并重

中国经济网：“城市病”背后的元凶首先指向了城市规划，城市规划思路应如何转变？“一届领导一规划”现象能否终结？

仇保兴：本次城市工作会议首次全面阐述了城市的现代化与国家的现代化之间的关系，即：城市与自然的关系、城市与经济发展的关系、城市与历史传承和社会进步的关系。

从城市与自然的关系来看：在悠久的农耕文明时代，我国传统的乡村就是循环经济的范例，人与自然的关系非常和谐，形成了“天人合一”、尊重和顺应自然的生活哲学。而在进入工业文明之后，我国在城市发展方面，走了一条灰色的发展道路，许多地方先污染后治理、不注意环境的保护，造成了很大的生态压力。比如雾霾让人无法忍受、垃圾围城和城市河道严重黑臭等等。问题的症结在于没有树立绿色发展的理念。城市能不能绿色发展，不仅决定了一个城市是否宜居，也决定了整个国家能不能实现绿色发展。

从城市与经济的关系方面来看，城市是区域经济的龙头，此次会议明确提出要提升城市竞争力。上世纪末普林斯顿大学教授萨森（Saskia　Sassen）提出了全球城市网络的概念，即当一个城市的人流、物流、信息流具备很强的竞争力时，就会升级进入重要节点城市，汇集全球战略性资源，使城市处于持续发展状态。相反，失去机会的城市就会被边缘化，导致一个地区和国家的竞争力丧失。由此可见，在新时期，每个城市都要有所准备，才能抓住全球化、信息化机遇，有望挤进全球节点城市的行列。

从城市与历史文化的关系来看，城市应成为文化容器和让人们有归属感和自豪感的栖息地。这次会议强调城市历史文化的传承，城市不仅是GDP的容器，更是文化的容器，是让人们生活更美好的聚居地。宜居城市必须是历史文脉传承不中断的城市，既可以看到现代的建筑，又能看到历史上各个时期代表性建筑、让居民能产生“乡愁”的城市。人类历史上所有美丽宜居的城市，都是对历史文脉尊重并呵护的，从而逐步在建设过程中形成自己的特色。

正如习近平总书记指出的那样：坚定文化自信，不能只挂在口头上，而要落实到行动上。以杭州的河坊街为例，它有着上千年历史，在旧城改造中，一度面临在推土机下消失的厄运。杭州有识之士得知消息后立即写信到杭州市委、市政府，力陈清河坊的历史人文价值，呼吁保护河坊街。当时市委市政府及时纠正大拆大建的错误做法，保住了这一有巨大价值的历史文化古迹。

归根结底一句话，城市的建设发展必须着眼于生态、社会、经济效益并举，这也是中央第一次把这三个效益摆在同等重要的位置。这也意味着人们对城市的认识有着巨大的转变。

这就要求城市规划应该注意三个“尊重”：尊重自然，即在城市建设中坚持最少的自然索取模式，充分利用城市地形，构筑山水城市，建设海绵城市就地循环水资源等等；尊重普通人的利益，城市的宜居性更多是由低收入群体的满足程度决定的，要给低收入人群创造更多生存和发展的机会；尊重当地文化，城市空间是不同时代文化的结晶，只有古代、近代、现代的建筑在一个城市都能找到并传承有序，这个城市才是丰富多彩的。城市就像一本打开的书，传长期遵从“三尊重”的城市，才会形成源源不断增值的空间资源。

农民工市民化有序自然有助于健康城镇化

中国经济网：农民工市民化被明确为城镇化首要任务，是否意味着外地人落户将变得容易？

仇保兴：统计数据显示，2015年中国城镇化率达到56.10%%　，到2020年可能达到60%。国际经验表明：健康的农民工市民化，应该是农村人口有序、自发、市场化、能双向转移。城市提供工作岗位，农民向获得比较高收益的地方流动，把低效体力劳动变成高效的技能劳动，短期就业变成长期正规就业，这应该是一个循序渐进的过程。

与某些移民国家的城市化不同，我国民众有着浓厚的乡土观念，每年春节、中秋等一年一度的大迁徙，大量人群往返于工作地和故乡之间，就是这种浓厚乡情的明证。国家统计局曾发布数据，2015年，全国农民工总量27747万人，其中，50岁以上的高龄农民工已经超过4000万。而这些50岁以上的农民工，大部分都有回乡养老的愿望。

从另一方面来看，作为生产要素中最有潜力的人力资本，流动性越好，对经济的贡献就会越大。目前最迫切的问题，恐怕就是让农民工“三险一金”能带着走。对于在城市安营扎寨的农民工，不仅是鼓励他们买房子，更要在教育、医疗、就业、户籍等方面让他们享受到同等市民待遇。一些经济学家曾鼓吹，人口朝城市转移得越多越好、越快越好，这实际上是一种认识上的偏差。健康的城镇化不能片面追求发展速度，更要注重机会均等、改善流动性和包容性。不论是农民工还是城市居民的迁居，都应该受到公正对待。

“弹性城市”更安全、宜居

中国经济网：城市安全问题要如何保障？

仇保兴：本次会议也把城市安全问题提到新高度，提出要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市规划、建设和管理的各个环节和领域。城市让生活更美好的最基本要素是安全。我国的大多数城市都是按照工业化模式来建设的，基础设施建设都遵从唯一、集中的传统模式。很多城市只有一座自来水厂、一个煤气站、一家发电厂和污水处理厂，这样一旦遇到人为破坏或者自然灾害，城市的生命线就可能中断致使城市面临瘫痪。前不久深圳光明新区滑坡事件，近百人死亡、多栋厂房和建筑物被掩埋，正是因为大量施工废土被人为指定集中堆放所致，一旦发生堆土滑坡就会造成重大人员伤害。从理论上看，一个城市人口密度越高，发生灾害造成的损失就会越大，也体现出我国城市运行机能非常脆弱。

与脆弱城市相对的是“弹性城市”，国际弹性城市联盟（Resilience　Alliance）将其定义为“城市或城市系统能够消化并吸收外界干扰（灾害），并保持原有主要特征、结构和关键功能的能力”。如果一个城市形态和运行机制是弹性的，对外界的灾害干扰或者国际市场波动便有很强的抵御力。例如，分布式的能源、垃圾与污水处理系统等基础设施，是弹性城市的特征之一。大自然更是弹性的典范，存在了亿万年，经历了无数次冲击。当人类文明进入生态文明阶段，要把工业文明传承过来的集中、大型、单向排放的基础设施，与小型化、网络化、循环式设备并联运行，既能使城市生命线富有弹性又有利于节能减排。比如一个城市的能源、通讯供给不只一家垄断，而是多样化、多家竞争，一旦一家因灾害受损，还有其他的补给代替，这样的弹性城市，才能更好地保障城市安全。

大中小城市协调发展与反磁力中心

中国经济网：对于热传的中国将再十个类似北京这样的中心城市，您如何看？

仇保兴：近段时间，一篇文章在网上广泛流传，作者指出中国“十三五”期间，将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能，带动区域协调发展，形成经济发展新的增长节点。要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有十个类似北京这样的中心城市才行。

此文一出，人们议论纷纷，甚至有人开始预测未来哪些城市能与北上广媲美，跻身特大城市之列。是要在全国建设十个北京这样的超大城市吗？这实际是一种误解！不能将新兴城市的崛起片面理解为城市规模的扩大。如今大城市的城市病已经非常突出了，不能再搞盲目摊大饼式扩张，而且要及时通过建设宜居宜业条件更好的“反磁力”中心来有机疏散超大城市的人口与功能。城市的发展不是做大而是做精，要提质不要扩容，要有机疏散不要低密度郊区化。建设中心城市，强调的是城市发展的竞争力和活力，只有持续提升城市的宜居品质、服务功能和综合竞争力，形成与超级中心城市相抗衡的“反磁力”中心，才能让我国更多的大城市或城市群整体进入世界城市网络体系中的重要节点行列之中，从而使我国拥有更强的国际竞争力。

从经验来看，不同规模的城市，功能定位不一样。这次中央城市工作会议提出完善城市功能，就是要找准城市各自发展定位，提升协同发展能力。全球城市要在国际的人才、信息争夺方面，在高端战略资源争夺上发挥作用，一般的大城市就要成为区域的新型工业化、信息化提供火车头牵引作用，而小城镇则要为周边的“三农”提供良好服务，成为农业现代化的助推器。

据历史资料，在我国唐朝政府机关或围绕政府工作的外国人有十万之众，这是一个很开放自信的时代，当时中国的GDP占了世界的三分之一以上。如今中央提出创新、协调、绿色、共享、开放的发展新理念，在全球化时代，能不能建立共享包容的城市，决定了城市的竞争力。而这一能力的提升与宜居城市的建设目标也是高度一致的，宜居性是人才集聚的基础条件，而科技、资金、信息都是跟着人才跑的。哪个城市创新创业环境好，能吸引全球人才，竞争力就能脱颖而出。