中央城市工作会议提出“要加强城市设计”

2015年12月底，中央城市工作会议时隔37年后再次召开，为城市建设和管理工作进行了全面的顶层设计。值得注意的是，会议明确强调了城市设计工作的重要性，指出“要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。”

近些年来城市设计在政策导向上，一直处于一种微妙的地位。1991年版的《城市规划编制办法》总纲第八条指出：“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平”。但在2006年的修订版中，城市设计被作为了控制性详细规划的一部分进行表述：“控制性详细规划应当包括下列内容：……提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计 <http://baike.baidu.com/view/122598.htm>指导原则。”在2008年开始施行的《城乡规划法》中，却并没有出现城市设计的内容。在实践上，一直是作为非法定规划存在的城市设计，在城市规划市场上占有相当的份额，反映了明显的现实需求。

本次中央城市工作会议鲜明的提出加强城市设计，有着非常特殊的意义，需要结合社会经济发展的新形势来深入解读。在新的发展阶段，城市设计这一实践中的热门、政策领域相对边缘的城市规划分支，将对城市的发展起到重大的作用。

城市设计在中国的发展及转型

（一）城市设计的概念

城市设计一直是个内涵相对明确、外延相对模糊的一个概念。维基百科对城市设计的具体定义是：“在通常是指以城市作为研究对象的设计工作，介于城市规划、景观建筑与建筑设计之间的一种设计。”这也是规划界相对来说能普遍接受的一个概念。

城市设计的历史非常悠久。在人类建设城市的过程中，一直在都在探索城市的美学价值和艺术性。正如《没有建筑师的建筑》所论述的，历史上大部分建筑，是正统和贵族建筑之外的大众建筑，却承载无穷无尽的艺术。

现代城市设计的形成，比现代城市规划晚了大半个世纪。二战后，城市设计逐步成为一个独立的学科。直到如今城市设计依然有众说纷纭的表述，但在城市品质的提升等核心论点上观点一致。在实践上，城市设计的思想内涵不局限于城市设计导则，更多的是作为一种方法和理念更多的融合城市规划的多个领域和阶段，例如从总规层面上的总体城市设计，到控规中的城市设计的指标控制，再到修建性详细规划与城市设计的融合等。

（二）在国内的发展历程

我国直到1980年代才从国外引入城市设计的理论和实践经验，特别是美国的区划（Zoning）深刻的影响了我国控制性详细规划的指标控制体系。在实践过程中，也涌现出一些优秀的实践项目，例如深圳福田中心区的城市设计。但城市设计这个概念一直在在我国的语境下存在着较大的模糊性。从深层原因来讲，这与我国城市规划的学科背景和发展特点有关。一方面，从某种意义上讲，我们的城市规划内容的大多是狭义的城市设计，是以城市的物质形态为核心关注点的。这些对物质环境的设计内容，一般是西方国家的建筑学院的学科范畴，而西方的城市规划学更偏向公共政策。另一方面，我们的城市设计又过于粗放，某种意义上讲，不是真正的城市设计。在一切以经济增长为核心的价值导向下，城市被简单看做增长的机器，城市设计也一直强调其功能性，忽视其内在品质和人的深层次需要。

在城市企业主义的制度环境下，城市设计得到了广泛的应用。城市设计作为非法定规划的最流行的类型，满足了城市增长过程中的形象诉求。特别是在2000年之后城市建设的“黄金十年”里，城市设计因其对城市的空间形态的打造与展现，成为落实领导意图、展示城市发展愿景的工具，在规划设计市场备受青睐。城市设计在国内的语境下，表现出一种混合的时空逻辑：市场性与公共性、全球化与地域性的一种相互交织，而前者往往更为强势。

但是另一方面，城市设计又面临着实施和落地的困难。如果说城市规划是“纸上画画，墙上挂挂”，那么城市设计尤其如此。相当多的城市设计成果最终仅仅成了用来展示的多媒体，沦为了一种形象工程。

历年的城市设计论文的数量，从侧面反映了行业的成长趋势。我国城市设计在1980年代开始引入，九十年代相关研究开始起步，直到2000年之后论文的发表进入高速增长阶段。在2010年之后增速相对放缓，而2014年成为拐点：论文数量在当年达到顶峰，随后在作为“新常态元年”的2015年回落。因为这些文章大多都是基于具体项目的案例的介绍，所以论文数量的减少也一定程度的反映了市场出现一定萎缩的现实。

图·历年城市设计的相关论文数量

2014年“新常态”被正式提出，成为我国社会经济发展和城市建设的一个分水岭。从那之后，新型城镇化、存量规划、地产去库存、供给侧改革等一系列概念出现，成为今后一段时期的城市建设和管理的基本出发点。在新的发展阶段，传统的城市设计亟需通过路径变革实现对新形势的应对。

（三）当今新的时期的转型必然性

在后50%的城镇化时代，我国的城市开发市场和建设环境，都面临着巨大的转变。“新常态”下的发展观的核心就是从对数量的增长的重视，转变为对更加注重发展质量与品质提升，这是一种发展伦理的本质性转变。

长期以来的城市设计方式，主要都是针对新城、产业园区等城市的增量空间的蓝图式设计，或者是结合建筑项目修建性详细规划。无论是在技术积累还是思维模式上，都在以一种快题的设计思维为城市雄心勃勃的增长提供方案支撑。尽管在实际项目中，也存在对现有城区的城市设计项目，但是由于技术模式都是从“平地造新城”的惯性延续而来，因此效果并不理想。同时“一任领导、一版规划”的情景在城市设计领域一再重演。由于法定规划修编程序繁琐，作为非法定规划的城市设计，有时就成了短期内领导意志下的形象展示工具。

2015年初，在全国国土资源工作会议上，国土资源部副部长胡存智指出，未来将把盘活存量用地放在突出位置，转变城市建造模式和土地开发利用方式。同时近年来，建设用地供给不断受限、城市增长边界和永久基本农田的划定、房地产市场面临去库存的压力、部分收缩型城市开始出现。这样的背景下，传统的“用力过猛”的城市设计现在来看显然已经与新的形势不符，亟需方法论的改变。

习近平总书记曾多次指出，要增强城市的宜居性。而城市设计在今后扮演的核心角色就是通过提升城市品质来实现城市的宜居。事实上，品质是城市设计的天然属性。城市设计大师盖尔。杨就自称为“品质设计师”，而他的建筑事务所就命名为城市品质顾问咨询公司。今后城市大规模的增量扩张不可持续，更多的需要关注面对现有存量的提升优化的规划方式、内容和实施手段，包括对人居环境、景观风貌、社区营造、城市文脉和地域性文化等内容的关注和研究，以及实施过程中的利益协调、法律规制等操作性问题。

传统的城市设计都更侧重物质，特别是建筑的设计，对人的需求考虑的层次较低。今后需要更加重视人性化的因素，包括城市空间、色彩、尺度和景观特质的文化和心理层面的需求。我国自上个世纪八十年代以美国的区划为核心引进城市设计之后，基本就一直在进行是物质形态的设计，同时建设也较粗放。而在此期间，西方的城市设计也一直在演进，从传统的区划（zoning）到城市设计导则（urban design guideline）再到形态设计准则（form based code）。从三维的空间控制，到对私人空间公共界面的管控，再到空间形态、建筑风格景观风貌等，不断深化为更为具体、详细、综合可落实的形态控制。

图·从区划（zonging）到城市形态设计准则（form based code）

此外，西方的城市设计也日益重视物质空间与人的双向互动，并最终致力于以城市品质和宜居性的提升，满足人的幸福感。一个例子就是更加强调人全方位的感官，以加拿大萨斯卡通市对城市公共空间的设计为例，其对空间的设计就以人的视角观感光、声、气味和触的角度进行了综合考量，强调实现从建筑景观的向人性观感的深层次跃迁。

图·加拿大萨斯卡通市Public Spaces, Activity and Urban Form专题研究

回顾一百多年前，美国的城市美化运动反映了当时工业社会的美国作为后发国家，简单的模仿学习欧洲的城市美学。而上世纪六七十年来以来西方一系列城市设计的变革，则反映了后工业、后福特主义下的城市的更加多元、更高层次的设计演进：人性和美学的深度融合。城市美化运动，正如其名所描述的那样，仅是一种“美化”：简单的以景观、雕塑和公共空间来装饰城市物质空间。其在美国也没有长久持续，因为它并不能真正建设成宜居和品质之城。而我们的城市设计，某种程度上停留在类似美国当年的城市美化运动的层面，仅仅是为了设计看上去好看的城市，是一种景观改造运动和物的设计，而并没有真正实现以人为本的设计。

图·城市美化运动代表作： McMillan Plan对华盛顿中心区的设计

新时期城市设计的变革趋势

在新的导向下，城市设计将通过重新设计都市空间来提升人们的生活品质，其本身模式、技术、制度和管理等方面也将进行转型。应当注意到，快速发展变化时期城市设计的变革也不可一蹴而就。面对未来的不确定性，最佳的应对策略是把握住大趋势而非绘制详细的路线图。总的来看，有八个主要的趋势将主导今后一段时期内城市设计的转型发展。

（一）由宏大蓝图向细微织补的转变

首先城需要反思传统功能主义导向，城市设计的出发点应从以经济增长为导转向人文关怀的导向。正如尼采的名言那样，“最动人的美不做暴烈的醉人的进攻。”我们的城市设计需要从“用力过猛”的宏伟蓝图绘制向“和风细雨”的细微织补转变。针对存量空间的精明设计（smart design）将会成为常态。城市设计将以一种柔和的手段来弥补长期以来大拆大建的后遗症。将品质作为城市的基本要素，并在此基础上重新组织城市空间发展模式。通过对建成区进行科学而审慎的动态调整和局部维护，推动旧城、街区进行城市更新和微循环。通过强调景观、生态、文脉等要素，实现更加柔性、人性化的空间设计，来达到城市魅力的提升、文化的永续、人与自然的和谐以及居民幸福指数的提高。优质的城市设计将培育更好的市民生活，塑造公共精神，进而促进市民社会的形成。新型的城市设计将作为一种公共服务，赋予建成区一种新的活力与价值。

（二）强化公共政策属性的制度设计

相比城市规划，人们对城市设计的公共政策属性相对认识模糊。尽管设计属于美学范畴，但牵涉到公共利益的城市设计，其公共政策属性不言而喻，对其评价标准也不是基于个人的好恶而是群体的共识。正如城市设计的泰斗乔纳森。巴奈特在《城市设计作为公共政策》一书中提出的，“城市设计的效果取决于具有共识基础、强而有力的公共政策，以及有效率的横向协调。”

设计城市首先要设计制度，突破现有制度体系对存量规划的限制。要厘清国家和地方的政策、法规层面上对城市设计的明确城市设计的事权。结合行政改革，构建有效的制度保障，避免城市设计沦为地方长官个人意志的工具。基于制度经济学，合理进行行政和法律制度的构建，按规律协调公私之间、私人之间以及不同群体之间的关系。避免城市的品质被资本或权力所侵蚀，保证公共利益。

其次还需明确城市设计管理的法理基础，慎重对待法定化。面对城市设计法定化一直存在的争议，笔者认为，今后可能会形成两种分化。一是城市设计中的核心指标，涉及到公共安全、生态保护等要素，需要更强调底线控制的价值导向，形成城市设计的“底裤”。这部分内容需要合理进行法制化，不一定是单独的法定城市设计，而是将刚性的设计控制纳入法定规划控制体系，最终形成对开发者利益的调控，来实现城市设计管控。而其他更多的城市设计内容，则将在法定之外凸显灵活性，以应对不断变化的现实需求。这部分就类似城市设计的“外衣”，用于外在的美化。城市设计作为城市的服装，“底裤”与“外衣”二者缺一不可。要协调二者的关系，做到有所谓有所不为，通过一揽子制度保证城市设计的刚性和弹性的兼顾。此外，类似于“多规合一”，城市设计作为一种规划也需要多部门进行合理的体制与事务衔接，综合协调其编制、实施和反馈等全过程。

（三）基于经济规律的全过程的咨询服务

基于经济规律的城市的开发运营，对于从纸上设计走向现实实施至关重要。尽管规划设计行业市场化的程度不断加深，但设计师的市场意识却相对滞后。市场经济中，城市设计师必须深刻理解城市发展和建设的经济驱动过程，了解多种业态的项目策划、开发和运营管理，并合理进行投融资、财政、税收、法律、资产管理、产权交易以及物业管理等相关知识的储备。通过知识和技能的升级，设计师将在一定程度上扮演咨询师的角色：通过技术手段、特定的工作方法和协商解决问题的能力，对公共部门和私有部门的开发者进行全过程的咨询服务，妥善处理好私人盈利和公共空间品质的关系。在地方政府锁紧银根、土地财政难以为继、房产税即将出台和金融市场与国际资本环境日趋复杂的背景下，探索PPP等新的工具和模式，实现设计的可持续性。

（四）立足于公众利益的的公众参与

在西方的语境下，“公众”的概念更多的表述为“利益相关人”（stakeholder）。其隐含含义是，不能从公益的出发点来要求社会各方参与，真正公众参与必然有个人利益驱使。不涉及公众利益的公众参与，只能是设计师规划师单方面的取悦大众或者自我满足的一种表演。

城市设计由于形象化的特征，具有先天的吸引公众的优势。但绝不能仅仅停留在用方案来博公众眼球的层面。只有真正明确城市设计所涉及的公众的利益、权利和职责，界定公与私、不同群体的利益界限，并进行协调和协商，才能真正有效促进公众参与的开展。

城市设计不同于其他的设计，个人的创新必须让步于公众的实际需求。当然这也是一个双向的过程，通过合理引导公众价值观，形成一种协商式的城市设计来优化管控。此外，公众参与不仅涉及主事权责机关与社会公众之间的关系，也涉及到不同机关部门和各种社会组织之间关系，具有极强的公共事务中公权力的协调的性质。

（五）与基层社区治理的密切结合

微观层面的城市设计在一般意义上往往是修详规的建筑单体和群体的设计。但社区其实是天然的城市设计的场所。今后城市设计将与社区营造相结合，共同推进自下而上的规划变革。当前基层社区政府管理的模式面临着转型和调整，牵涉到居民、业主委员会、物业公司和社区管委等多方。城市设计将作为一种政策工具，介入社区自组织与社区营造，并以此融入国家治理体系现代化的进程。这一过程将吸引NGO等各种社会组织、居民组织的广泛参与。在这一领域，深圳的社区规划师就是很好的实践例子。

首先，城市设计将对社区进行美学营造。对城市社区的广场、绿地、宅前空间、道路系统、景观小品等的优化，会促进室外活动与交往活动，并协调公共与私密的空间关系。在这样的城市设计的手段的干预下，社区工作和基层治理会更紧密的结合起来：通过强化邻里间的情感联系，培育社区成员的共同价值观，形成真正意义上的社区。基于此，城市设计将不再是是一张漂亮的工程图纸，而是推动实现社区建设的一场运动。通过建筑、环境、基础设施、公共空间、社会管理的一系列的整合，优化社区成员人与人之间的互动。这样也能形成更为接地气的设计方案，实现良好的空间效绩。

图·北京清河某社区，清华大学社会学系等在清河街道开展了以“清河实验”为主的一系列工作，探索了新形势下社区营造与社区治理实践

（六）定量化和信息化提升

在互联网时代，信息化、大数据驱动的新技术在城市规划中得到了广泛推广。但在传统观念上，以感性思维为主导的城市设计与信息化技术关系不大。实际上，作为一种公共政策，定量分析是非常必要的手段。而城市设计的信息化和定量化发展主要来自两个方面。一方面是设计方法上，更多来自于城市研究的数理模型、统计方法将广泛应用于城市设计领域，基于大数据分析形成一种数据增强设计（Data Augmented Design,），同时也会向下与建筑的参数化的设计以及数字化的制造衔接。以空间句法为例，英国UCL的Bill Hillier教授就将空间句法模型应用于多个英格兰的城市的城市更新的设计实践中。另一方面，城市设计将在在管理上与我国的城市近年来大力发展的数字化城市管理模式协同。通过对接城市设计的数据化模型，建立城市设计的信息化管理平台，从而变革性的引导城市设计工作的开展。同时，信息化和定量方法也会促进公众参与，有助于综合反映多方的意见形成科学的决策支持。城市设计的工作也因此成为智慧城市建设的一部分。

图·Bill Hillier对苏州市的空间句法分析

（七）体现地域性与多元化

中国有600多个城市，1600多个县，各地的地形特征、空间尺度、文化特点和景观风貌都差异很大。在作为普世文明的全球化的强烈冲击下，城市历史文化传统和山水城市特色风貌都受到极大削弱，呈现出“千城一面”的特点。而近年来一些国内外的设计单位的设计倾向于全球化下的形而上学的意向仿制，缺乏对地域性的深入挖掘。长期的扩张型建设模式也造成了设计思维的固化。

新时期的城市设计亟需避免标准化、流水线式的形象打造，而需要塑造具有地域特色的高品质的城市空间，创造与自然融合的适应性城市。同时需要重拾我国传统营城理念，回归山水城市中蕴含的东方的文化品格。地域性的城市设计将在对现代主义的功能为唯一导向、追求物质扩张的城市规划模式转型中起到重要引领作用。这需要借鉴景观都市主义，避免建设的泛型动作，合理营造地域的归属感，重新回归东方气质的城市审美。

在城市设计地域化的过程中，将产生多样化的设计方法和理论，以及技术标准与编制方法。同时设计内容也将向多元化、综合化的方向发展。新时期的城市设计将打破建筑学的垄断地位，除了城市规划、建筑学和风景园林这三大基础学科之外，还要涉及地理学、社会学、经济学、政治学、美学、生态学等多个领域的要素。通过多元复合达到艺术审美和人文社会价值的统一协调。这势必要求设计师具有更广博的知识背景，也需要更多学科背景的从业者的加入，实现多学科集成。

（八）与多种工程技术的综合衔接

工程施工是城市设计落地的最后的环节。在城市规划和设计的规范背后，往往是工程性的因素、施工的水平和手段对实施产生决定性的影响。很多比如美国城市设计非常强调贴线率，而我国普遍的建筑退线规范则与之相悖。这实际上是和工程技术有关：我国的市政管线接驳方式、防灾通道要求以及当时施工水平决定了现有的设计规范要求。如果不在工程和施工的层面理解问题，简单的照搬发达国家和地区的城市设计将会是无本之木。

城市设计需要将设计审美和工程理性深入结合，真正促进设计的落地。在新时期，海绵城市、综合管廊的建设成为热点，城市基础设施的建设和改造蕴藏着巨大的投资空间。而在这一背景下，城市设计需要将基础设施也将作为一种景观，通过设计引导使其更好的融入城市空间环境的塑造过程中。同时，在气候变化、城市安全、环境污染等人类核心议题下，构建弹性的城市基础设施，将城市设计作为整个城市生态化建设和可持续发展的重要组成部分。城市设计也将密切联系市政、交通、安全、生态等多领域，通过综合的集成，实现地上地下多领域的设施的优化。这也需要多部门的综合协调和通力合作。只有真正形成生态的、可持续的城市设计，才能综合解决“城市病”。

（作者单位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司）