“非户籍人口落户城市的改革，本质上是城市的治理理念由排斥性治理到包容性治理、由增长性治理到人本治理的根本转型，理念转型将要求城市社会管理的系统性创新和进步。”中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院教授叶裕民在接受本报记者采访时表示。近日，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（下称《方案》），提出进一步拓宽落户渠道，到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45％，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小两个百分点以上。

1亿非户籍人口如何落户城市？1亿非户籍人口落户城市意味着什么？又将给城市社会创新管理带来怎样的挑战与改变？中国经济时报记者就以上问题邀请叶裕民进行解读。

“以增长为本”转向“以人为本”提升政府改革主动性

“1亿非户籍人口在城市落户的改革是我国迄今为止最大力度的社会改革，是我国城市由‘以增长为本’向‘以人为本’转型的标志。”叶裕民表示，《方案》中对大中城市落户的4个“不得”彰显了国家改革的力度和决心。以此为切入点持续推进建立公平公正的社会秩序，是系统解决我国新型城镇化难题的最有效抓手，是我国现代化进程有序、有效和持续推进的基础保障。

《方案》具体指出，1亿人主要指有能力在城镇稳定就业和生活的非户籍常住人口，重点群体是以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工为重点。叶裕民对此认为，户籍制度改革是中国新型城镇化的核心任务，但是在1亿非户籍人口落户城市的实现过程中，仍面临着一系列困难。

“最大障碍是地方政府的意愿。”叶裕民认为，户籍制度改革的长远效应大于近期效应，近期的社会效应又大于经济效应。大部分地方政府的治理理念具有经济增长导向的惯性依赖，缺乏社会投资、长期投资的责任感和使命感。同时，一部分非户籍人口缺乏对户籍制度改革的良好预期，在城市落户的意愿相对比较弱。

从治理体系分析，公共资源不足同样挑战着户籍制度改革。叶裕民指出，当前城市基础教育、公共医疗、公共住房、公共安全等一系列公共资源主要以户籍人口为基础配套供给，一旦开始大规模户籍制度改革，确实在客观上存在着公共资源不足的问题，对于发达地区的城市而言，主要并不是财力不足，而是教师、医生、警察等人力资源不足，以及空间资源缺乏。

值得注意的是，城市政府对户籍制度改革问题一直持矛盾心态。一方面担心户籍制度改革做得不好，流动人口减少会引起企业大量外迁，进而制约城市竞争力；另一方面又不能下决心彻底推进户籍制度改革。叶裕民分析，其重要的原因就是制度改革的责权利不清晰。而《方案》明确提出“落实东部发达地区和大城市、特大城市的主体责任”“依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务”，这都将极大提高城市政府改革的主动性。

此外，叶裕民坦言，当前我国几乎所有城市户籍制度改革政策都具有要“人才”不要“人”的特征和政策倾向，缺乏基本的公正公平，如果新一轮户籍制度改革仍然排斥平民阶层，国家的现代化将要为此付出代价。同时相关部门要防止将户籍制度改革作为政绩工程，不能一蹴而就。

六大措施促城市社会管理系统性创新和进步

叶裕民指出，非户籍人口落户城市的改革，本质上是城市的治理理念由排斥性治理到包容性治理、由增长性治理到人本治理的根本转型，理念转型将要求城市社会管理的系统性创新和进步。在具体推动上，叶裕民提出以下六大措施。

第一，建议建立全国人口管理信息网络，为全国联动的户籍制度改革提供精细化数据支撑。应以身份证号码为唯一识别号码，建立全国性个人档案。对此，她建议全国人民代表大会以户籍制度改革为契机，研究颁布人口管理信息网络管理相关法律，建构人口发展和管理新秩序，依法治理新时期全国人口迁移和发展。

第二，将基本公共服务纳入考核指标，明确城市政府的主体责任。“对于中国大部分发达地区城市而言，市民化不是能力问题，而是认识问题。”叶裕民说，需要明确界定为纳税人提供基本服务是城市政府的基本职责，流动人口是重要的纳税人，有权利享受地方提供的基本服务。另外，根据我国自上而下的行政管理制度，为了切实落实类似主体责任，防止户籍制度改革与公共服务脱钩，还需要将基础教育、社会保障、公共住房等最重要的基本公共服务分别纳入地方政府绩效考核。

第三，各城市需要面向广大居住证持有者编制户籍制度改革和市民化规划。叶裕民建议，要充分发挥规划在户籍制度改革中的龙头作用，以城市非户籍人口为基础编制基本服务空间规划，内容是补短板，特别是基础教育、公共医疗、文化卫生、可支付健康住房的系统性规划，根据不同城市非户籍人口的规模、年龄结构和空间分布特征规划基本公共服务供给的时空秩序，首先需要在2020年之前确保所有非户籍人口子女就学的空间需求，用5－10年时间全面实现公共服务均等化的空间资源配置，全面提升非户籍人口对户籍制度改革的良好预期，为户籍制度改革和市民化进程、建构城市社会新秩序提供规划保障。

第四，统一核算方法，客观判断各城市户籍制度改革的财政能力，差异化落实好双挂钩政策。叶裕民说，大部分发达地区城市完全可以承担本地户籍制度改革的成本，并且收益大于支出。尽管如此，各地差异仍然很大，建议差异化落实双挂钩政策。一是对人均财政支出大于全国平均水平的城市，户籍制度改革的财政责任以地方为主；反之中央财政对各城市不足部分给予补助。二是户籍制度改革成本可以分为一次性投入成本（比如建设学校和医院等）和经常性维护运营成本。中央财政主要支持一次性基础设施（学校、医院等）建设成本，地方政府则承担日常维护运营的财政责任。三是我国土地要素配置长期非市场化，导致发达地区公共服务用地缺乏，在双挂钩中，土地挂钩比财政支出补贴挂钩更加重要。

第五，大幅度增加专业技术公共服务人员培养和供给，为户籍制度改革提供行政人力资源保障。叶裕民提醒，新型城镇化时期，我国的政府机构改革不能“一刀切”，在市场化改革的过程中，传统体制下政府缺位的公共服务领域机构应该扩编，特别是非户籍人口大量持续流入的城市和区域，需要根据国家公共服务的人员配置标准，按照常住人口重新核算和调整编制，按照需要及时增加教师、医生、警察、社区服务等人员的配给。

第六，充分利用市场力量增加可支付健康住房供给。叶裕民说，目前，我国政府低估了市场在提供可支付健康住房方面的能力，试图主要通过公共住房解决户籍制度改革对健康住房的需要。大量的非户籍人口使得地方政府望而却步，反而制定很高的公共住房准入门槛，加上已有公共住房的区位、面积和价格普遍不能适应农业转移人口阶层的特殊需要，导致全国性公租房政策效应低。

“根据我们的研究，地方政府充分运用市场规律，以及地方棚户区改造、城中村改造、二手房资源等，建立透明的中小户型可支付健康住房租赁市场，从特大城市到中小城市均可以建立‘二二四二’（中小城市约为‘三一五一’）的可支付健康住房供给结构。”叶裕民具体解释，该结构即，农业转移人口中20％高收入在市场上租购房屋；20％中低收入单身租住企业或者开发区的职工宿舍；40％中低收入举家迁移人口可以通过新时期培育的特殊市场满足需求；最后20％最低收入人群需要通过政府保障性住房解决住房问题。

除此之外，在新时期需要激励培育特殊住房市场方面，叶裕民也给出具体建议：一是在棚户区改造和城中村改造中，采取激励措施，鼓励业主选择一定比例的小户型安置房作为补偿并面对农业转移人口出租。二是鼓励现有空余小户型住房出租。三是利用市场力量改造传统社区旧有小户型住房并出租。四是鼓励房地产商开发小户型住宅楼。“只有以可支付健康住房为基础，才有可能真正实现非户籍人口举家迁移。”叶裕民说。

（叶裕民 中国人民大学公共管理学院、国家发展与战略研究院教授）