导读：

2023年9月24日，由清华大学中国新型城镇化研究院、北京清华同衡规划设计研究院有限公司联合承办的2023中国城市规划年会学术对话三十“以人民为中心的新型城镇化”在武汉市成功举办。中国城市规划学会理事、中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院原执行院长叶裕民作“超大特大城市城中村改造目标重构与规划治理范式转移”主题报告。以下为大家分享报告的主要内容。

叶裕民 中国城市规划学会理事、中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院原执行院长

报告主要包括三个部分：城中村改造战略转型与目标重构、中国城市治理研究面临范式转移、建构跨学科4W城市治理一般分析框架。

一、城中村改造战略转型与目标重构

1.新时期城中村改造具有独特的时代意义

通过回顾梳理从国家“十四五”规划提出加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，到今年4月28日，中共中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，再到7月21日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（下称《意见》），明确指出《意见》把城中村改造从城市更新中独立出来专门出台政策，说明新时期城中村改造具有独特的、不可替代的战略意义。

2.新时期城中村改造的战略转型

在分析《意见》的指导思想、主要内容的基础上，新时期城中村改造的战略转型具体表现在目标转型、改造方式转型、利益相关者结构转型、结果转型四个方面。

（1）目标转型

以人的发展替代局部空间优化。以全体人民住有宜居，建设宜居韧性城市，推进以人民为中心的新型城镇化进程为目标，替代土地财政、房地产目标，以宏观目标、整体利益替代单一项目目标，由追求局部空间优化转为人、产业和空间的联动系统优化。这里包含了规模目标和质量目标。目标转型是根本的转型。

（2）改造方式转型

拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照城市标准有力有序有效推进城中村改造。正视微改造不能彻底解决城中村问题，纠正了较长时间城中村改造被道德绑架，似乎只有微改造才是对流动人口有利的，谈“拆除新建”色变，错误地拆把除新建等同于传统的“大拆大建”的房地产模式。

（3）利益相关者结构的转型

由政府、村集体和村民、企业三方转向增加新市民和城市整体利益五方利益，实现“防止城中村再生”的政策目标。

（4）结果转型

由单一空间优化和政府财政转向同步实现全体人民住有宜居，并进而实现以人民为中心的新型城镇化，为国家现代化奠定空间基础和社会基础。

3.城中村改造与现代化关系的底层逻辑

当前城中村改造被赋予独特的地位涉及到国家现代化问题，是在中国式现代化框架下，实现全体人民美好生活的一个必由之路，并建构了城中村改造与中国式现代化的一个分析框架。工业化和城市化是中国式现代化的两大引擎。其中，工业化的任务是提高产业效率，实现高质量发展，并基于此来扩大就业提高工资走向共同富裕；城市化的任务是提供人力资本积累，实现高品质生活，人力资本积累进而支撑高效率产业。

要实现全体人民高品质生活，培育中等收入群体、积累人力资本是必需的前提，而积累人力资本首先是积累健康资本，然后在无后顾之忧的前提下去积累智力资本，智力资本通过终身教育体系进而实现提高工资扩大就业，因此形成中国式现代化的循环关系。

健康资本积累包括可支付健康住房和公共服务均等化，而目前城中村改造要做的就是大规模的为新市民去提供可支付健康住房，积累健康资本进而为智力资本积累提供基础，为整个工业化资本提供基础。简而言之，将城中村改造和可支付健康住房相结合，以此支撑人力（健康、智力）资本积累，进而推动高质量发展、高品质生活和高水平治理，是国家现代化的底层支撑。

二、中国城市治理研究面临范式转移

1.范式与范式转移

在辨析范式、范式转移的基础上，研究范式的成立必须具备两个特征，即拥有一批坚定的拥护者（学术共同体），允许新研究者们对许多问题去探求新的方式解决，而后者正是范式转移的直接推动力。让我们进一步回顾库恩关于科学发展两个阶段的理论，在常规科学时期，学术共同体成员遵循着既定的研究范式，提出问题和解决问题，并且只有在范式的视阈中被接纳的问题，才会被该学术共同体确定为“科学”的问题，否则便会受到共同体的漠视或排斥。在科学革命时期，随着社会和自然的演进，以及人们认识的逐渐深入，常规科学所形成的诸种范式会变得越来越偏离自然和经济社会规律，一系列的反常现象不断出现，各类矛盾凸显，引发多种危机，直到新的科学成就诞生，重新指导研究，并被认同为新一代范式，这种现象就是范式转移，本质上是科学研究上的革命性进步。

新范式建立在全新的基础之上，通过抛弃旧有范式之中的大量框架、理论和价值判断，来进一步构建认识世界和解决难题的全新视角。同时，新范式能够保留旧有范式认识世界和解决难题的能力，并能够不断提升这些能力，从而更加贴合新的事实状况以及新时代理论与实践关切。当新范式创立初期，“前范式”仍然运行良好，只是不再能有效应对其自身的新问题，不断遭遇学术共同体的反思、批判、扬弃和背离，终于促进新范式的诞生和发展。

引用库恩的话来说，没有“前范式”—反常—危机—新范式模式，我们将陷入泥潭，无法获得新的理论，科学必将退化和堕落。

2.中国城市治理研究范式的演变逻辑

我国城市治理的研究逻辑从早期城市管理研究为主逐步转向城市治理研究为主，研究学科早期以城市与区域经济、规划交通环境、社会历史文化等学科为主，十大八以来，公共管理学科成为重要的研究力量。公共管理把公共利益导向纳入到各个研究领域中，并以此纠正原来各个领域的研究范式。中国城市治理研究范式可以划分为实践研究范式和理论研究范式两大类。

（1）实践研究范式及其局限性：从城市管理到城市治理

实践研究范式即中国的城市管理学，起步很晚但我国城市管理实践以及对实践中问题的研究却从未中断过，它是伴随改革开放以后，我国由计划经济向市场经济转型过程，恰逢西方新公共管理理论思潮和政府再造浪潮而出现。新公共管理理论对我国政府改革具有深刻影响，其核心内容是改革官僚制，推进管理的市场化、分权化、部门化，提高管理效率，具体表现为我国从中央到地方，持续推进了一场专业化、部门化的机构改革，部门越分越细，管理越来越专业化，部门化管理成为我国城市管理的主阵地和主要特征。服务于部门化管理实践的需要，我国形成了基本与部门结构相适应的学科结构以及与之相适应的城市管理实践研究范式。实践研究的共性特征就是价值导向（服从于部门化管理的需要）和问题导向（聚焦于各职能范围内各类具体的城市问题）、技术性强、专业化、可操作性强。实践研究范式的特点是脚踏实地而没有仰望天空。

实践研究范式很快就带来了城市社会一系列的反常、危机，并推动着范式转移，比如环境治理和关闭养猪场，耕地保护与刚性减量发展、增减挂钩，城中村更新与新市民居无定所的排斥性改造等等，案例中的“反常现象”被学术共同体说漠视，但反常现象的积累可能导致城市治理危机，因此实践研究范式转移成为新时代城市治理的内在要求。

（2）理论研究范式及其局限性：从公共管理到公共治理

理论研究范式，即城市管理的理论研究，城市治理的理论，来源于公共治理，公共治理理论来源于公共管理，从公共管理到公共治理的过程是公共管理学非常大的进步。公共管理是以政府为主体自上而下的行政过程，公共治理是政府、市场和社会合作，通过协商达成一致，而后共同行动的过程。核心利益由政府利益转向公共利益，主要研究各治理主体间权利和利益的分配。公共管理学视角的城市治理研究以公共利益为目标，但是理论关注的始终是治理主体及相互间关系，缺乏对城市治理重大问题的研究，导致城市治理中的重大难题公共管理学界缺乏呼应和高质量的研究。

从治理四要素来看，理论研究范式在为什么治理（Why）、谁来治理（Who）的研究具有重要的进步意义，但缺乏对城市治理重大问题（What）进行系统梳理，治理方式和手段（How）通常难以落地。理论研究范式的问题与实践研究范式正好相反，仰望天空而缺乏脚踏实地。

基于上述分析，城市治理范式呼唤转型，新时期中国城市治理研究既要仰望天空，又要脚踏实地，要把理论研究范式的公共利益导向与实践研究范式的直面问题相结合，创新城市治理体系的理论分析框架。

三、建构跨学科以人为本的4W城市治理分析框架

1.以人民为中心的城市治理分析框架创新

新的城市治理范式，要同步回答四个问题：为什么治理（Why）、谁来治理（Who）、治理管什么（What）、怎么治理（How）。为什么改造（Why），不能再以单独的独立的狭义的部门化目标为目标，要把整个城市的整体利益和公共利益与部门化目标协同起来，即在完成主管部门要求任务的前提下，同时满足公共利益需求，满足以人民为中心的价值导向。在坚持以人民为中心的价值导向，把以人民为中心的目标和部门化利益相结合的前提下，再来研究相关利益群体是谁，应该建立什么制度，利用什么技术，来解决什么具体问题。建构4W分析框架，并且对这四个问题的回答，就构成了城市治理体系的学术框架，对这四个问题回答的不同组合，就构成了城市治理体系的不同模式。

2.城中村改造治理范式转移

传统的城中村改造模式是政府、市场主体、村民和村集体等利益主体受益，但新市民被排斥，往外围的城中村不断转移，这是排斥性的城中村改造。现在要建立以人民为中心的包容性城中村改造模式，把流动人口加入到这三个主体中来，成为一个新的利益主体结构。只有各利益群体均受益的治理结果才是善治，传统排斥性城中村改造不是善治，与以人民为中心的新型城镇化要求背道而驰。新时期应重新建构善治的理念，建构以人民为中心的“包容性”城中村改造新范式，在城中村改造的具体行动中满足流动人口的住房需求，以实现善治，即包容性城中村改造新范式，为中国式现代化奠定社会基础。

供稿单位：北京清华同衡规划设计研究院有限公司、清华大学中国新型城镇化研究院