2011年1月15日，由中国城市规划学会和杭州市规划局共同主办的“城镇化进程中的农民工问题专题研讨会”在浙江省杭州市召开。与会代表一致认为，在我国工业化、城镇化快速推进和经济社会转型过程中，农民工问题在迎来新的破解机遇的同时，也面临着严峻的挑战。城乡规划与相关业界应从发展战略的高度对这一问题予以高度重视，并在具体工作中采取必要的应对措施。

与会代表建议：

1 采取积极稳妥的城镇化政策，大力培育发展中小城镇

农民工是我国城镇化进程中人口转移的重要形式，是快速城镇化的阶段性结果，不应围绕“农民工”现象简单的调整城市规划，应采取积极稳妥的城镇化政策来统筹城乡发展，从城乡一体化的高度，从城乡人口分布、不同城市类型的人口分布、城市内部的人口分布等三个层面来统筹考虑人口布局。

相对大城市来说，中小城镇更贴近广大农村区域，拥有相对较低的入城门槛，更适合农民工入城定居，形成梯度人口转移模式。应从城镇化战略上转向重点发展中小城镇，降低整个区域城镇化的门槛，引导劳动密集型产业由大城市向中小城镇转移，通过城乡统筹规划、新农村建设资金和示范项目带动，支持中小城镇功能培育和基础设施建设，将更多的农民工吸引到中小城镇就业和生活。

2 逐步探索城乡一体化的土地政策，厘清农民工和土地的关系

当前的中国，农村居民与城镇居民户籍身份的根本区别主要体现在与土地关系的不同上。农村居民拥有集体土地承包权、经营权和农村住房宅基地使用权，而城镇居民没有承包田和宅基地，居住的住房也是在国有土地上。在一定程度上，土地对农民具有生产资料和社会保障的双重功能，弥补了农村居民与城镇居民在保障待遇方面的差距。因此，土地问题是解决农民工问题的最终“瓶颈”性矛盾，其牵涉农民本身、迁出地、迁入城市、迁入城市居民等四方面的利益。

可引入国家土地基金的概念来研究土地政策，照顾各方利益。理顺农民工与土地的关系，打破农民工对土地的依附，从制度设计上，允许农民工以其拥有的土地等农村资源，换取城镇居民同等的市民化待遇。要从理论上研究城郊农村土地增值的归属问题，总结各类农地流转、农村建设用地盘整及其他农地新政的具体做法，在城乡规划中对此有所考虑。要研究解决农民工在原居住地占用宅基地、在迁入城镇拥有或使用城市住宅用地的双重或多重用地问题。

3 积极探索农民工住房模式，寻找多元化的解决途径

城乡互不衔接的住房制度，造成农民工不能带着原有资产（主要指宅基地）进城，出现所谓的“裸进”现象，加剧了农民工在住房问题上的弱势倾向。应加强城市规划与住房规划的统筹协调，提出深化城市总体规划编制调整的住房专题研究要求；将住房建设规划和住房保障规划合二为一；对旧城改造的相关规划提出农民工居住空间安排的深化意见。

建议将农民工住房纳入城市公共租赁住房建设规划体系，制定企业整体租赁二手房、农民工购买经济适用房、农民工公积金缴存和使用的政策意见。由城市政府制定房屋租赁与人口管理相结合的实施办法，制定促进农民工居住区环境改善的政策意见。例如探索由农村集体经济组织，通过对农村非农建设用地的整治，建设外来流动人口集宿区的模式，来解决外来人口住房问题。探索将经济适用房制度整体转移，形成面向农民工的专属住房制度，寻求以制度转换来农民工住房问题的全面解决。全力改善农民工居住环境，出台指导旧城更新、旧村改造的工作意见，引导整治型、渐进式改造。

4 逐步分离户籍与其附属待遇关系，尽快建立基本保障制度

农民工问题除了应关注其住房问题外，更应关注其他社会保障方面的内容。为全面实现非农就业劳动者权利平等化，近期应将就业、教育及培训、医疗、养老等四项制度（以下简称四项制度）作为农民工进城的基本保障制度。

在建立未来城乡统一户籍管理制度中，逐步降低户籍与保障体制的关联度，既不应继续保留城镇人口因户籍而享有的特殊利益，也不能要求使进入城市的农民工享受全部旧城市福利体制的待遇。不是追求每个城市完全一样无所不包的全面福利，而是要以“四项制度”为基础，全面落实非农就业劳动者权利平等化，保持底线公平。建议在基本制度设置上，待“四位一体（就业、教育和培训、医疗、养老）”的非农就业劳动者基本保障制度基本完善之后，再逐步将住房保障制度纳入其中。

5 深化公共服务设施配套标准研究，加强针对性的规划指导

大量农民工进城对现有城市一直沿用的配套设施标准提出严峻挑战，农民工群体在年龄结构、受教育程度、生活需求、兴趣爱好、消费习惯等方面有异于城市其他人群。因此，规划应统筹协调，努力实现城乡基本公共服务设施均等化，深化研究农民工集聚区内设置的公共服务设施配套种类和标准，加强规划指导的针对性。对现有城市公共服务设施的配套和改造，不仅要考虑户籍人口的需求，也要充分考虑农民工的需求。