大镇改市须遵循新型城镇化的导向

大镇改市的试点是否促进新型城镇化发展，不在于将“镇政府”的牌子换成“市政府”这一形式，而在于镇改市后的具体行政作为，是否与新型城镇化的发展理念并行不悖。就此而言，关键看四点：一看能否提升镇改市试点地区的公共服务能力。通过镇改市，赋予其更充分的公共服务职能，促进异地务工人员逐步落户城镇，并享有义务教育、医疗、养老、住房等基本公共服务。二看能否摒弃城乡分割的传统城镇化模式。统筹城乡经济社会发展，使城镇化与新农村建设、促进农村人口转移和发展农村经济结合起来，努力实现城乡基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。三看能否节约集约利用资源环境。镇改市后要避免对资源的粗放式利用，集约、节约、高效地利用城乡土地空间，推动实现低排放、低污染、低消耗，促进人口、经济、自然的协调发展。四看能否提升城镇的综合承载能力。要避免人为“造城”和产城分离，促进产城融合发展。充分发挥市场配置资源的基础性作用，协调推动工业集群化、现代服务业规模化和农业现代化；增加市政公用产品和服务供给能力，全面提升城镇的综合承载力。符合以上四点，大体上就是成功的大镇设市试点，就能促进新型城镇化的发展。

大镇改市关键在于具体制度和机制设计

大镇改市试点具有很大的政策创新空间。既涉及上级政府对新的改市大镇的放权，扩大其管理权限；也涉及改市后一系列的经济社会体制机制的综合设计。但上级政府和部门的权力下放或“松绑”是前提，只有赋予“大镇”足够的与其职责相配套的经济社会管理权限，才能促进“镇改市”的顺利运作。也就是说，用大镇改市试点的手段，推动新型城镇化，关键在于“松绑”和归位。为此，一是要赋予改市后的相关大镇更大的经济社会管理权限。“镇改市”将使大镇获得更多的土地使用管理权、行政审批权、财政支配权和事务管理权。特别重要的是，获得更多的作为一个城市政府的财政权力，扩大其财政留存比例，使其财权与事权相匹配。二是探索建立新型城镇化的成本分担机制。一方面要建立异地务工人员市民化成本分担机制，明确政府、企业和个人的成本负担和支出责任。另一方面，要建立多元化的城镇建设投融资机制。在赋予改市后的大镇更大的城市建设成本负担能力的同时，要设计差别化融资模式和偿债机制，理顺价格形成机制和放宽准入条件，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。三是建立城乡资源管理和配置的一体化机制。通过大市，将更大范围乡村地域纳入统一的城乡市场，形成城乡资源管理和配置的一体化机制。特别是要通过加快农村地籍调查，全面推进农村宅基地使用权登记颁证，将农民房屋纳入确权登记颁证范围，从而将农村不动产纳入全国统一的不动产登记体系，这将更有利于城乡资源的同权同价，引导社会资源进一步向乡村地区转移，实现一、二、三产业协调互动，促进城乡经济协调互动发展，将更大范围的乡村地域纳入到新型城镇化的进程。

（作者系广州市社会科学院区域经济研究所所长、教授）