建构农业转移人口市民化成本分担机制

政府分担显性成本、管理与服务成本，企业分担融入成本，社会组织分担社会成本，农业转移人口分担个人支付成本

□谢建社

农业转移人口市民化是城镇化的核心近日，国家发改委等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求各地城镇就农业转移人口市民化成本分担机制进行探索。

建构政府、企业、社会和个人共同参与市民化成本的分担机制

农业转移人口在城镇化进程中，逐渐分化为两大群体，即可市民化群体和逆市民化群体，他们在城镇化过程中分别体现着显性成本、隐性成本、理性成本、社会成本、服务成本和融入成本。

农业转移人口中的一部分人由于自身文化程度和劳动技能比较高，较快地适应城镇生活，融入城镇的过程比较顺利，成为可市民化群体。他们一旦被城镇接纳，便成为准市民，继而实现身份与身心的双重转换。这是农业转移人口市民化显性成本的体现。

农业转移人口中的另一部分人由于受政府公共服务的排斥与企业分配不公，在融入城镇过程中极为不顺，从一个城镇流动到另一个城镇，成为“漂”一族，使农业转移人口面临着风险成本和社会成本。还有一部分人由于自身的文化程度和技能较低，在城镇化进程中不断受阻，只好回到农村做“新农民”，理性选择的成本在此显得突出。

农业转移人口如果融入不了城镇，既不能成为城镇市民，又退不回农村，长期徘徊在城乡之间，有可能陷进融入城镇与背逆城镇的两难境地。于是，他们中的一部分人因合法的融入城镇之路不通，寻找非正规途径，直至采取不合法的方式而走上了犯罪的道路，成为逆市民化群体。这是隐性成本、犯罪成本的体现。

因此，农业转移人口市民化成本分担机制可以这样设置：政府分担显性成本、管理与服务成本（公共服务支出成本）。农业转移人口市民化应从享受与城市居民同等基本公共服务做起，政府基本公共服务就是农业转移人口市民化所急需，如在义务教育、劳动就业、基本养老、医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要分担农业转移人口的融入成本，如企业要落实农业转移人口与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农业转移人口缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用等。社会组织参与市民化的社会成本的分担，为农业转移人口提供社会政策咨询、社会服务等。农业转移人口在城镇创造的社会财富、农地流转收益，因此本质上承担了自身市民化的社会成本，同时也分担着隐性成本和教育成本等个人支付成本，积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城镇社会的能力。

建构中央和地方政府介入市民化公共成本分担机制

随着农业转移人口不断增加，城镇公共建设、环境资源的集约式发展都将带来地方公共支出的增加，地方政府若难以承担城镇化带来的公共成本，就会成为城镇化规划制定和推行的现实阻力。中国特色的城镇化实践说明，农业转移人口市民化的总成本必须建构分担机制，即由中央财政和地方财政分担，流入地政府与流出地政府相互配合、相互支持。中央财政转移支付要与农业转移人口市民化挂钩，中央和地方财政安排转移支付既要考虑常住人口，又要鼓励城市接纳农业转移人口。

第一，建立中央财政专项转移支付制度。中央财政转移支付要与农业转移人口市民化挂钩，给予专项转移支付。这将从根本上实现国家公共资源跟人走的目标，依据人口流入数量进行转移支付。这既是调动地方政府接纳转移人口积极性的手段，也是人口流动市场化的根本要求。农业人口转移支付的计算，过去是与户籍人口规模挂钩，将来应与常住人口规模和接纳农业转移人口规模挂钩，为农业转移人口提供公共服务的财力保障，形成激励接纳农业转移人口的长效机制。

第二，正确处理中央财政与地方财政支付关系。中央财政的一般性转移支付，要考虑地方城镇农业转移人口的公共服务支出成本，与各地吸收和承载农业转移人口的数量挂钩，与地方政府提高农业转移人口基本公共服务均等化水平挂钩。地方财政要以农业转移人口的各项支出为重点，优化财政支出结构，不断增加基本公共服务的投入。

第三，构建财权与事权相匹配的财政机制。农业转移人口市民化的成本分担，迫切需要明确中央和地方的事权，改革税制、透明预算、提高市民化科学效率，建立与市民化相匹配的财政制度，发挥中央和地方两大主体作用，提升地方政府接纳农业转移人口的承载力，逐步实现人均公共财政支出大体相等。

第四，拓展农业转移人口市民化的资金渠道。首先，在国家积极稳妥推进城镇化的背景下，城镇化建设融资将更加倚重债券市场，各银行业金融机构结合城镇化发展的实际需求，加大对城镇化发展中的基础设施建设、产业发展等领域的金融服务的投入。其次，加大地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行的地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法。再次，推广政府与社会资本合作的模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，吸引社会资本参与农业转移人口市民化的平台建设。

（作者系广州大学公共管理学院副院长、教授、社会学博士）