3月29日，《北京城市总体规划（2016年-2030年）》草案正式在北京规划展览馆对外公布，开始征询和吸纳公众意见。

21世纪经济报道记者在现场注意到，在有关城乡统筹发展的部分，草案提出，要构建以城带乡、城乡一体的新型城乡关系；中心城区、城市副中心、周边城区要实现全面城市化。

“全面城市化”，也即人口城镇化率达到100%，这一政策目标在深圳推行时，曾引起各方广泛议论。草案中出现的该提法，在北京城市总体规划中首次出现，其具体范围、后续详细规划等，值得关注。

对此，有接近北京市规划国土委人士向21世纪经济报道记者称，规划中提到的，在中心城区、副中心和周边城区的全面城市化，其范围主要在这些地区的集中建设区，如2007年批复的各区新城，并不意味着副中心和周边区县的所有行政区域都要实现全面城市化。对于这一问题还要站在构建以城带乡、城乡一体的新型城乡关系的角度，从宜居城区、特色小镇、美丽乡村三个层次来理解。

构建多层次城乡体系

21世纪经济报道记者了解到，在本次规划的编制中，实现城市规划向城乡规划转变，形成全域空间规划的基础底图，是一个重要方向，因此，在此次总规草案中，城乡统筹成为一个重要议题。

上述接近北京市规划国土委人士表示，实际上，在总规草案中，为北京设计构建的是一套宜居城区、特色小镇、美丽乡村三个层次相互支撑，以城带乡、城乡一体的新型城乡关系。

具体而言，草案提出，中心城区、城市副中心、周边地区要实现全面城市化，建设成为集约紧凑、智慧便捷、绿色的宜居城区；小城镇要依托资源禀赋和文化内涵，建设成为具有历史记忆、富有地域特色、小而精的功能型特色小镇；美丽乡村和新型农村社区要尽可能保留住村庄原始风貌和田园风光，在原有村庄形态上着力改善提升居民生产生活条件，共享社会发展文明成果。

对此，中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所副所长徐泽认为，这套城乡体系，本质上是为了破解北京过去的城乡二元结构而设计。

他表示，在这种二元结构下，城乡管理处于两种不同的模式，管理水平差异极大。通过主城区周边小城镇的建设和发展，一方面在城市生活成本上升、环境问题日益严重的背景下，通过小城镇承担部分首都核心功能和人口的外溢，另一方面则起到了为乡村提供均等化公共服务的重要节点作用，使城乡发展更为均衡。

而在此前的3月24日，中国国际经济交流中心常务副理事长郑新力在出席某特色小镇论坛时也表示，特色小镇的布点，应该优先选择在大城市、特大城市周边一小时生活圈内，接受城市二三产业的扩散、辐射和带动，从而在这些地区形成大中小城市布局合理的城市群。

集约紧凑的全面城市化

从总规草案内容看，在如何实现全面城市化，推进城区建设的问题上，“集约紧凑”成为强调的重点。

草案提出，要压缩生产空间规模，降低城乡产业用地占城乡建设用地的比重，严格管控城乡建设用地规模，确定城镇空间刚性管控边界和约束性指标。

同时，草案还划定生态控制线和城市开发边界，将北京全市域空间划分为生态控制区、集中建设区和限制建设区，以“两线三区”的全域空间管制，遏制城市摊大饼式发展。

此外，对于城市建设中的难点城乡结合部，草案提出，要加强以绿化隔离地区为重点的城乡接合部治理，促进城乡结合部地区与城市建设区基础设施建设的统一规划、统一建设和统一管理。

而从全国范围来看，“全面城市化”已有先例。根据2015年发布的《广东省统计年鉴》，深圳人口城镇化率已经达到100%。

对此，北京市社科院副院长赵弘认为，北京强调部分区域的全面城市化，不仅是要求这些地区城市人口比例的上升。更核心的任务有两个，一是解决城市化进程中的“夹生饭”，破解城乡结合部等区域治理难点，让北京部分地区“一块区域，两块牌子”的现象不再出现。第二则是帮助当地居民完成从乡村到城市，生产生活方式的转变，并完善教育、医疗、社保、住房等相应制度的衔接工作。

赵弘指出，要实现全面城市化，在北京现有城市发展水平下，还需要在包括农村土地转换和收益模式、集体产权制度、社会保障、医疗、教育制度等各个方面，做出新的改革尝试，这些也将是规划落实中的重点和难点问题。