摘要：

建设国家中心城市与建成国家中心城市之间还是有一定距离的。现阶段来看，从国家支持建设到完全建成国家中心城市，还要进行三个阶段的城市升级。

2月7日，国家发改委发布的《关中平原城市群发展规划》全文中正式提出“建设西安国家中心城市”。自2005年中国住房和城乡建设部编制《全国城镇体系规划》首次提出建设国家中心城市这一概念起，国家目前已经明确支持建设包括北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安在内的9座城市建设成为国家中心城市。

国家中心城市并非行政级别的概念。现阶段支持建设的国家中心城市中，包括我国的四大直辖市，也包括广州、成都、武汉、西安等副省级城市，还包括一般省会城市郑州。这实际上说明国家中心城市的入选城市选取主要遵循城市发展的规律，本质上并非是行政权力资源的再分配。

国家中心城市也并非纯粹的经济导向概念。现有支持建设的国家中心城市中，虽然有北京、上海、广州这三个一线城市，但入选城市并非完全依靠GDP指标来确定。深圳、苏州、杭州、南京等近年来经济发展较好的城市目前尚未入选，而西安、郑州、武汉、成都等城市则率先入列，这其中体现了国家实现区域协调发展的深度战略考量。

建设国家中心城市是实现现代国家发展战略的重要支点。当下国家间经济实力竞争，已经一定程度上转化为国家间大城市的综合实力竞争。城市集聚着一流的资源，人才、科技、资本等各方面要素在城市竞相迸发。随着我国深度融入世界市场体系，必须通过建设一批具有国际竞争力的中心城市来承载我国建设社会主义现代化强国的战略使命。

建设国家级中心城市是大国治理的必然趋势。大国幅员辽阔、人口众多，为维系国家的政治稳定与经济增长，必须实现区域间的协调发展。而实现区域协调发展则必然需要战略上的多点支撑。近年来我国建设各类战略功能区的速度明显加快，包括国家中心城市、国家级新区、自由贸易试验区等在内的各类体现国家意志的战略支点区域相继被批复，这表明战略调适在我国政府引导经济社会发展过程中的作用愈加凸显。因此，随着经济社会发展和国家治理的需要，也会有更多城市和区域成为承担国家战略的承载区，国家中心城市扩容也是题中应有之义。

值得注意的是，建设国家中心城市与建成国家中心城市之间还是有一定距离的。目前国家支持建设的中心城市中，有相当一部分明显在功能上尚达不到国家的战略期许，在集聚、引领、辐射功能发挥方面仍需完善。现阶段来看，从国家支持建设到完全建成国家中心城市，还要进行三个阶段的城市升级：

一是城市核心竞争力的升级。经济总量规模的提档进位是城市增强竞争力的基础性环节，国家中心城市必须在经济发展方面走在前列。尤其是在现代服务业和战略性新兴产业的发展方面更要集聚优势。现阶段来看，城市能否集聚一流的人才、科教资源，能否培育较强的自主创新能力非常关键。不仅如此，完善城市基础设施建设，提升城市总体功能，也是当前城市建设的重要任务。更为重要的是，要不断提升城市现代化治理的水平，营造宜居宜业的城市软环境。随着城市的发展更要注重城市的品质建设，做好城市文化培育与城市文明建设的文章，在实现新时代国家中心城市硬实力建设“百舸争流”的同时，软实力建设也能“各领风骚”。

二是城市辐射功能的升级。国家中心城市不仅要做城市发展“排头兵”，还要做国家发展的“顶梁柱”。要将城市发展统一到国家的战略布局之中，注重增强城市的辐射功能，减轻发展过程中虹吸效应的负面影响。要依托中心城市在要素配置、产业扩散、技术创新和信息流转中的优势地位，推动大都市与周边中小城市的产业分工和合作布局升级。形成中心城市与周边城市梯度分工合理、合作基础扎实的发展格局，不断优化“战略功能区—中心城市—大都市圈—城市群”的发展带动联动体系。

三是城市要实现面向新发展的转化升级。新时代要求新发展，新发展需要国家中心城市发挥核心引领作用。现阶段来看，国家中心城市面向新发展需要扮演好五种角色：

第一，要做创新发展先行者。国家中心城市应该成为周边地区发展创新中心，依靠科技和管理创新不断释放发展动能，进而带动周边地区的产业结构调整加快推进。

第二，要做协调发展的承担者。要大力推进城乡协调发展，经济社会协调发展，新型工业化、信息化、城镇化协调发展，不断探索适合新时代本地区协调发展的体制机制。

第三，要做绿色发展的坚守者。守护好城市发展过程中生态环境的底线，注重保护城市历史风貌，构建科学合理的城市格局，不断提升城市宜居程度，增强公众对城市的满意度。

第四，要做开放发展的能动者。要在开放问题上转变思维，变被动开放为主动开放，不断完善法治化、国际化、便利化的营商环境，在经贸合作、人文交流等方面成为国家对外开放的新高地。

第五，要做共享发展的示范者。国家中心城市必须注重机会公平，保障基本民生，坚持发展成果由人民共享的核心理念，时刻紧盯人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提高公共服务共建能力和共享水平。

（作者单位：上海交通大学中国城市治理研究院）