2018年6月26日，《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）》草案现场公告展将正式向公众开放，迎接市民预约参观。本次规划围绕“建设国际一流的和谐宜居现代化城区”的发展目标，坚持以人民为中心，逐步形成了“美丽家园”的概念。

21日，北京市规划国土委、通州区政府共同发布通知，《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）》草案已经编制完成。根据规划草案，通州区将作为北京城市副中心，并且将在2035年把人口控制在130万人。

作为中国的首都以及行政中心，显然，北京承载了太多的城市功能。全国的人和全北京的人，如果要办理相关的事情，基本上都会往北京的城市中心跑。这是导致北京“大城市病”突出的一个重要原因。此外，作为首都，北京的教育资源和医疗资源在全国首屈一指，这也导致大量的人口涌入到北京，造成了交通拥堵，环境污染等问题。因此，要疏解人口，缓解交通拥堵，一种思路就是把功能疏解，把行政功能疏解到城市外围，就可以避免人口往城市中心集中。把通州作为北京的城市副中心，显然就是这种思路的具体贯彻。此外，在雄安新区建设非首都功能承载区，则是从另一个角度去疏解城市功能，从而达到疏散人口的作用。

图1 北京乡镇街道人口密度（2010）

通州位于北京的东部，与河北省廊坊市燕郊镇接壤。选择通州作为北京城市副中心在很大程度上充分考虑到了北京人口空间格局的变动。数据表明，2000-2005年期间，北京人口增加最快的区域主要分布于北部和西部地区，而自2005年以来，北京人口增加最快的区域转移到东部，例如，朝阳区2010年比2000年增加了125万人口。通州区2017年人口比2005年增加了75.3%。而且北京人口空间格局变动的后果也使得北京的人口重心在东移（图1）。此外，燕郊约有四五十万人在北京工作。因此，在这种人口格局下，选择通州作为城市副中心，一方面可以最大程度地减少因通勤而导致的交通拥堵，促进职住平衡；另一方面，通州的地理位置介于京津冀之间，也可以作为促进京津冀协同发展的重要枢纽，有利于促进京津冀一体化发展。

对通州来说，未来最大的挑战可能是人口调控。根据通州区发布的统计公报，2017年末通州区常住人口为150.8万。2016年、2015年和2014年常住人口数分别为142.8万、137.8万人和135.6万人，可见，通州区常住人口近几年呈现持续增长的趋势。不仅如此，统计数据表明，自2005年以来，通州市常住人口数就呈现持续增长态势（图2）。

图2 北京市通州区常住人口数量（2005-2017）

人口的增长主要源于产业发展带来的就业机会，其中第二产业的发展是吸引人口最重要的源泉。通州区的产业结构长期以第二产业所占比重最高，因此，这是通州区能够持续不断地吸引人口流入的最重要原因。不过自2015年起，第三产业开始取代第二产业成为GDP比重最高的产业。2017年，通州区第二产业增长迅速，幅度远高于第三产业，由此也导致2017年常住人口增幅明显上升。不过，随着通州区逐渐由第三产业主导经济发展，对人口的吸纳能力也会随之下降，特别是随着产业升级，对劳动力素质要求越来越高，而对数量的要求则会越来少，而且还会随着产业结构的调整而疏解一部分人口。

图3 南京乡镇街道人口密度（2010）

除了北京以外，中国各省的省会城市，在某种程度上也跟北京的情形类似，即既是省首府行政中心，也是省会城市行政中心。那么，这些同样具有大城市病的省会城市，是否也可以移植北京城市副中心的经验呢？这要取决于各城市人口空间分布格局以及城市副中心的选择。如前所述，城市副中心的一个重要定位是疏解人口，并且促进区域间的一体化发展。而要疏解人口，除了选择人口增长相对较快的区域以外，更需要有教育、医疗等公共服务的配套疏解举措才有可能实现人口疏解的目标。

据《南京日报》此前报道，2017年9月召开的南京市长办公会上，专题研究了主城东南部建设发展的有关问题。目前，南京正在其东南部位置，具体而言是以南京南站为核心主要涉及雨花区和江宁区的东南部区域建设成城市副中心，并按照“对标北京城市副中心、比肩江北新区核心区”的要求进行规划。从地理位置以及人口空间分布的格局来看，南京城市副中心的选择某种程度上与北京城市副中心的选择有相似之处（图3）。南京目前也在积极配置各种资源到南部新区，以促进人口的转移。但南京城市副中心能否跟北京城市副中心一样起到很好的疏解人口促进区域融合的作用，还有待于实践中进一步观察。

（王智勇，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员，海外网特约作者）