【摘 要】 城市化既是一种社会运动，也是一种公共政策。在中央政府与地方政府的政策博弈中，特色小镇蔓延的可能性已经被城市更新局部取代，但是这样的政策调整忽视了小镇在乡村贫困治理中的可能性角色。在乡村的贫困治理中，城市化往往被简单理解为农民进城务工，或者返乡建设美丽乡村。这种城市化的思维是基于工业革命以来的城市中心主义考虑的，从而忽视了城市的本质特征。特色小镇的背后不仅仅是产业和建制的争论，更重要的是，特色小镇本身就蕴含着城市的本来面目。在中国城市化的基本进路中，特色小镇既包含着美丽乡村的内在诉求，也暗含乡村贫困治理的基本逻辑。

【关键词】 城市政治；特色小镇；贫困治理

特色小镇一经提出，就引发了各地政府积极回应，也成为破解中国经济发展困境的焦点问题。同时，这一具有经济学色彩的话题也迅速溢出，成为社会学、政治学等学科共同关注的话题。在关于特色小镇的学术讨论中，何谓小镇、何为特色成为大多数严肃讨论的起点，由于逻辑起点的分歧，特色小镇建设路径的分歧也日益复杂。当我们尝试将这种严肃的讨论切入村庄建设和贫困治理时，那些看似复杂的现象描述和分析逐渐清晰起来。

一、城市体系中的小镇定位

从文献上看，在2015年左右，国内特色小镇的研究完成了向度的转换。如果说此前的研究多分析村镇建设基本路径的话，此后的研究则多把特色小镇放置于城市化的产业分工角度进行考虑。正是在后者的研究中，“特色”成为小镇建设的目标。同时，特色小镇的建设并不仅仅停留在学术层面的思考，从中央与地方政府的政策博弈看，这种学术讨论及其背后的政策焦虑，既涉及小镇的功能定位，也涉及小镇的法律地位。

首先，特色小镇的外部空间。在世界城市发展史上，城市的具体起源时间存在考古学意义上的分歧，但是总体上看，城市应该与乡村密不可分。在雅典之后，城市有个衰落的阶段，在工商业的推进下，城市在公元11世纪复兴，但是这种城市的崛起并不否认乡村的空间意义。只是当工业革命以摧枯拉朽之势扫荡原先的社会结构时，我们才意识到一个聚落的异化已经无法遏制。“其实工业革命萌芽于村镇地区，因为那里往往更靠近矿山，也有足够的因为几个世纪前就开始圈地运动而失去土地的农民。所以当工业革命来临时，不论乡村还是城市，如果要发展就得去适应大工业的时代。大工业改变着大众的生活，也成为重新塑造城市的主导力量。”［1］

城市来自乡村，无论是农业社会还是工业社会，城市的政治节点意义毋庸置疑。城乡关系因此成为城市政治的重要问题，也形成城市的外部空间。现代意义的西方城市并无等级，城市以地方的名义高度自治；但是在中国，自封建时代以来，城市就意味着不同的政治序列，即使到了今天，城市的形成在很大程度上也是公共政策的结果。政治等级高的城市往往集聚了大量的资源，并形成快速增长点。1952年，全国共有城市153个，其中100万人口以上的城市7个，占全国城市总数的7%，7个城市人口总数1859万人，占全国城市人口43.9%；而20万以下人口的城市117个，占76.5%，人口比例为24.5%。经过半个世纪的发展，到了2000年，100万以上的大城市已经达到663个，人口占城市总人口比例38.1%，20万以下人口的小城市达到352个，占城市比例为53.1%，人口比例则为18.4%。［2］可见，新中国成立以后，大多数中国城市人口居住在大城市，中小城市以及居住的人口在中国城市总量的比例则呈现比较明显的下降趋势。

在中国的城市体系中，“市”的名称是一个重要的尺度。国家统计局城市经济社会调查总队出版的《中国城市统计年鉴》仅仅记录了县级市以上的城市经济社会发展数据，因此从这个意义上，乡镇并不在城市数据之中。但是《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，2016年末全国大陆总人口138271万人，比上年末增加809万人，其中城镇常住人口79298万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为57.35%，比上年末提高1.25个百分点。户籍人口城镇化率为41.2%，比上年末提高1.3个百分点。［3］这里所谓的城镇人口不仅包括城市，也包括城镇，也就是说，统计口径的差异说明我国政府部门对于城市化的不同认识，在统计机关看来，城镇是中国城市体系的一部分；但是在社会管理机关那里，城镇被排除出城市体系。

其次，特色小镇的内部结构。除了在这些城市体系中居住的人口，我国还有大量的农村人口。截至2015年底，我国有20515个镇和11315个乡［4］，不具备城镇户籍的农村居民大多生活在这些乡镇。在中国的城市等级中，城市人口与农业人口的差异并不仅仅体现为身份，更体现为在不同等级城市人口在享受公共服务方面的权利差异。城市政府通过对辖区内公共资源的锁定来寻求自身利益的最大化，并通过户籍制度设置了严苛的城市化门槛阻碍大量农村人口进入城市，尤其是进入公共资源丰富的重点城市。那些被城市以“低端人口”标签化的农村人口必须寻求新的城市化通道。

在特色小镇的首倡者看来，规划建设特色小镇是适应和引领新常态的新举措，特色小镇是具有明确产业定位、文化内涵、旅游功能、社区特征的空间载体。［5］在这一定位中，产业、文化、旅游与社区是共同存在的，特色小镇因此同时兼具了经济、文化和社会的功能。这一面向经济转型的多元性政策并不改变现有城市附着的政治属性，但是这一开放式的定位是否会指向开发区与房地产的蔓延，从而形成新一波的造城运动？目前的特色小镇方案无法排除这一可能，因此中央政府的政策修正把特色小镇限制在建制镇的边界之内，重新把产业、旅游、文化等功能推向城市更新而非城市蔓延。

第三，小镇多元角色的内部结构。从外部看，城市更新和城市蔓延是在土地约束下的不同的政策选择与修正，但是这种修正反映出特色小镇的政策目标存在差异。在浙江方案中，特色小镇有助于解决城市产业分散导致的产业提升困境，从而腾退大量的城市用地进行城市更新；而在中央政府的视野里，城镇建设的土地红线不可逾越，在现有的建制镇中建设特色产业，可以直接解决城镇发展困境，提升社区质量。但是由于建制镇现有的社区居住的空间约束，试图通过大规模的城市土地置换实现产业集聚因此变得十分艰难。

城市具有多维功能，产业功能只是其中的一种，也可以说，现代城市是产业功能的结果之一，城市同时还是人口的聚居区，因此具有不可剥夺的社会性特征。更重要的是，在城市体系中，城市的政治功能需要关注，因此一座拥有政治、经济、文化和社会等功能的城市，无法回避功能的彼此侵蚀。中央政府与地方政府关于特色小镇的政策博弈，既体现为政府间关系在特定议题上的政策分歧，也体现为城市政治、社会功能对产业功能的部分否定。

在建制镇的发展框架中，城镇发展的政治动力不容忽视。我国现有的城市体系中，政治等级有省、副省、地、县四级。为了解决经济发达地区乡镇的管理自主权，2010年，中央编办确定全国25个经济发达镇为行政管理体制改革试点镇。这些镇在城市管理等方面拥有县一级行政权力，在具体制度安排中，这些大镇往往设立了自己的科局单位，从而为在中国城市体系中悄然增加副县级镇（市）打开了权力通道。

二、乡村贫困治理的城市路径

特色小镇的外部空间与内部结构的彼此消长遮盖了中国城市本身的多样化，从而将城市体系的等级化视为城市化本身。城市被政府划分为不同的政治等级，也被市场划分为一线、二线等不同的市场序列。大城市尤其高政治等级和高市场序列的大城市赋予了城市居住者不同的身份，也使城市间的人口流动日益趋向大城市，当那些超级城市为驱离人口而犯愁时，大量的村庄却因无人居住逐渐衰败。乡村贫困的城市路径逐渐浮出水面：劳务输出和美化乡村。

首先，贫困与乡村人口的流失。从世界上看，19世纪下半叶，伴随着奥斯曼对巴黎的改造，大批农民进入了巴黎，“每天，从世界各地都有人们朝着巴黎辛苦赶路。他们出现在火车站上，然后来到塞瓦斯托波尔大道，来到火车站大街，来到雷恩街……然后，他们在站前旅社安顿下来，或者跟着同乡旧故一起走，那些人当年也跟他们一样背井离乡来到这里，而所有的这些人都面临同样的命运：他们被迫挤进这座城市里最肮脏污秽的贫民窟，这些勇猛的兽类都失去了利爪，如今被城市的铁笼所囚禁”［6］。在英国，同样的乡—城迁徙还导致了乡村的衰落，“来自英格兰农村的移民在持续增长。兰开夏和其他工业地区60岁以上的人口占35%，而农业地区竟占60%以上。许多农舍破败不堪，难以称之为房屋，许多人身体虚弱，无力承担健康人的工作。”［7］

而在具有深厚的农业传统的中国村庄，同样的一幕正在上演。乡村的贫困不仅仅体现为物资的缺乏，更体现为乡村人口的流失，“那些比较年轻且充满进取精神的人往往无法忍受家乡各种机会的缺乏。当社区只有一种经济基础，比如农业、牧业或矿业时，这种情况尤为明显。改革者极力劝导年轻人留在农场或者他们自己的村庄，但皆为徒劳，因为他并没有意识到此种劝导是与生态秩序的普遍法则背道而驰的。”［8］人口的流失与贫困的循环互相支持，加剧了乡村贫困治理的复杂性。

其次，人口流动中的贫困转移。在政治学的视野里，城市与乡村往往被视为相互对立的关系，但是在经济学的研究中，二者并不冲突。有学者通过计算中国省际层面2000—2012年城镇化率、农村贫困发生率和农村基尼系数，利用面板数据固定效应模型，研究中国农村贫困、农村不平等和城镇化的关系。研究发现，农村贫困发生率随着城镇化率提高而下降，城镇化率每提高1%，农村贫困发生率会降低2.87%；农村收入不平等随城镇化水平提高呈现弱倒U型变化。研究同时发现，不同地区城镇化对农村贫困和收入不平等的影响存在显著差异，东部地区城镇化率对农村贫困并没有显著影响，而中部和西部的城镇化率则对农村贫困发生率有显著影响。［9］

上述研究证明，城市化可以成为农村贫困治理的政策工具，而且越是经济落后区域，城市化对于贫困的治理作用越大，但是这一研究没有回答城市化的具体实现路径，在乡村贫困治理中，人是最宝贵的要素，当贫困乡村人口尤其是青年人口大量流失时，城市化将如何实现？接下来的第一个问题是，那些贫穷乡村的人口流向了何处？第二个问题则是，这样的人口流向是否意味着城市化实现的重要标志？在回答第一个问题时，可以想像的答案是，城市及发达区域，但是第二个问题就比较难以回答。在越战以后，近20万的苗人迁徙到了美国，然而在城市面前，苗人面临两种类型的挑战：首先是苗人最初的文化仍然停留在原始农业和实物交换的经济形态，其语言尚没有出现类似“银行”的现代词汇；其次，还面临未成年人的未婚先孕、团伙不良行为及教育落后等问题。［10］

这些东方的族群来到了西方城市，其面临的困难不仅是身份的认同危机，也包括城市融合的能力危机。在1960年代中期，美国的城市研究者就开始谈及一个新的城市危机，即由低收入家庭和个人构成的一个相当大的人口，他们的行为与一般公众的行为迥然不同。在20世纪整个上半叶，聚居区中贫困率居高不下，1940和1950年代，每当炎热的夏夜，纽约哈莱姆和其他街区的黑人，会毫不犹豫地睡在公园、安全出口和屋顶，到了1970年代中期，内城区中的失业、少女怀孕、未婚先育、福利依赖和严重犯罪已经到了灾难性的程度。［11］同样在中国，那些居住在偏僻乡村的青年人口，在缺乏必要的城市训练之后贸然进入城市，也有可能带来新的贫困；也就是说，他们无论居住在城郊还是中心城区，都有可能成为城市“真正的穷人”。同样，把城市化简单地理解为人口迁徙，不过使乡村贫困实现了地理转移，从而演化成为城市的贫困。

第三，城市悖论中的乡村减贫。贫困的转移同样在中国得以发生，在上个世纪末期开始的经营城市启动了快速城市化的道路，在这一城市化过程中，大城市的观点战胜了小城镇的主张，大量城市通过县市合并推进了城市蔓延；在土地属性变更之后，一些远离城市的村庄席卷其中，逐步形成了“贫困”的城中村，成为城市蔓延所要克服的内部障碍。在外部，大量的人口沿着乡—城路径迁徙，于是在城市外部，繁华的城市与衰败的乡村并存；在城市内部，城市的繁华区域与棚户区共生。

人口的社会性流动往往伴随着行政性控制，但是城市政府的严格控制依然无法遏制人口流动的基本趋势。国家统计局农村劳动力转移专项调查数据显示，1998—2000年我国农村劳动力跨省转移比例高于乡内转移比例，但是在2001年，跨省转移比例急剧下降，而乡内转移比例迅速上升，当年乡内转移和跨省转移比例几乎相等。2002年，跨省转移比例继续下降，低于乡内转移比例。［12］《中国流动人口发展报告2016》则显示，2015年，我国流动人口规模已达2.47亿人，占总人口的18%，从流动人口的区域分布看，2013年，东部地区流动人口占全国流动人口的比例为75.7%，西部地区为14.9%；2015年的相应比例分别为74.7%、16.6%。由此可见，东部地区依然是流动人口最集中的地方，但占比有所下降，而西部地区占比有所增长。［13］

农业人口跨省流动既与迁入地城市政府的人口控制政策遏制有关，也与产业转移有关，当富士康等劳动密集型企业迁入内地时，一定规模的人口就会在省内甚至县内、乡内集聚。东南沿海地区近年来的用工荒可以部分支持这样的结论。当然这种产业转移是梯度性的，一份经济地理学的研究表明，自2005年以来，虽然我国东部地区向中西部转移的产业数量和规模都在不断扩大，但大规模产业转移现象尚未发生；同时，现有产业转移遵循了梯度转移的基本规律，即由东部地区优先向中部再向西部地区转移，仅资源密集型产业出于资源指向性，从而与产业梯度转移规律发生偏离。［14］也就是说，产业转移促进了人口流动，从而使贫困的区域性蔓延成为一个地方性政策问题，而建立地方属性的城市再次成为乡村贫困治理的新的选择；同时，从东部到中西部零星并日趋规模性的产业转移支持了一些中小型工业集聚的形成，从而为城市化进程中的乡村减贫提供了中小城市的方案。

三、贫困治理的小镇转向

乡村和内城的贫困并不能妨碍城市的崛起。在乡村衰落的过程中，中国的城市化选择却有一个就地城镇化到大城市的政策演变，从而使乡村与城市日益远离。同时由于区域不平衡以及制度准备不足，快速城市化导致的一些城市政府治理能力低下，城市土地等成本高企，正是在这样的前提下，杭州等地跳出中心城区，开始积极尝试设立特色小镇，并把产业集中引入这些小镇，从而成为中国城市化的又一趋势。

首先，贫困的蔓延与城市形态的反思。在今天的中国，城市化面临100多年前法国和英国相似的问题，乡村快速衰退，大城市拥挤不堪并向郊区蔓延。大城市和乡村的问题使城市学者开始反思美好城市的形态，霍华德就是其中的一位。1919年，田园城市和城市规划协会与霍华德协商，对霍华德提出的“田园城市”进行了定义：田园城市是为了安排健康的生活和工业而设计的城镇；其规模要有可能满足各种社会生活，但不能太大；被乡村带包围；全部土地归公众所有或者托人为社区代管。［15］

2014年，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》公布，城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市。细分小城市主要为满足城市规划建设的需要，细分大城市主要是实施人口分类管理的需要。［16］在2014年的城市分类中，出现了两个开放的数据，即超大城市和Ⅱ型小城市，如果说北京、上海两座超大城市是国际性城市，那么Ⅱ型小城市则在文化更加具有本土性。城市的分类与城市规划、城市建设及城市治理紧密联系。从中国城市发展的现有条件看，大城市尤其是超大、特大城市是国家城市治理的重点，从而在规模上被严格控制；小城市则是国家城市规划和建设的重点，为农村人口的属地城市化提供了可能。特色小镇，应该符合国家城市政策的基本判断。

其次，居住与产业的功能性耦合。让特色小镇首倡者无法预设的是，特色小镇不仅仅是一个政策选择的问题，它也触动了对于中国城市化的新一轮学术讨论。但是总体上对于特色小镇的讨论基于两个视角：一些学者关注具体小镇的经验分析，对小镇的形态及其发展方向提出了质疑；一些学者则从比较的视角，分析了国外小镇的运作模式。我们认为，在经验分析与比较研究之外，还需要反思改革开放以来中国乡镇发展的基本脉络，尤其要分析上个世纪80年代一度兴盛的乡镇工业对于村镇建设的重要意义。

城市首先是居住的，然后是理性的。虽然勒？柯布西耶不同意霍华德的观点，但是他也强调“我们需要一座适合居住的城市，作为整个系统的核心，和我们所有活动得以开展的地方。要生活（要呼吸。）要生活！（要居住！）我们需要一个商业办公区。一个理性汇集的地方。我们需要一个制造中心，工厂聚集的地方。”［17］特色小镇的提倡者并不否认小镇产业功能与居住功能的结合，但是在中国，这种产业功能与居住功能的结合有过数十年的探索。被打上“苏南模式”的乡镇企业就是我国农村地区城镇化的重要形态，基于上海、苏州等工业城市的地缘优势，苏南地区乡镇企业迅速繁荣，但是“因陋就简的乡镇企业从1990年代初开始面临改革后的国营企业、产权明确的民营企业及随全球化发展而进入中国的外资企业的重大挑战……其产值在2011年只占全国工业产值的1.3%。”［18］如果说沿海的江浙地区能够将具有国际视野的产业引入小镇，那么在内地，缺乏国际资源而重启简陋的乡镇工业的可能就依然存在。

因此，无论特色小镇首倡者提出的“产业区”和“行政区”的双重排除，还是中央政府对于地方政府特色小镇“非行政区”提法的纠正，都没有对小镇的生活功能进行排除。事实上，在中央政府与地方政府的政策博弈中，产业和住宅的功能耦合是被确认的，至于旅游观光，不过是提升城镇居住质量的另一种表述。

第三，乡村生活的刻板印象。按照阿玛蒂亚？森的逻辑，中国乡村的贫困既体现为物质的荒芜，更体现为能力的贫困。这种双重贫困的形成有一定的历史必然性，也有现代工商业发展的负面痕迹。从前者看，乡村是自然的、前工业革命时代的主要社会形态；从后者看，只是在工商业发达以后，乡村或者融入这一结构性的社会变革，或者为工业社会所抛弃。城市视野中的保守、落后的乡村于是成为一种刻板印象，成为城市统驭下的主流价值观的对立面。

从乡村社会剥离出来的城市的形成意味着人类社会形态获得了新的动力，在城市形成的动力系统中，人口变迁和社会变迁具有很强的解释力。人口决定了城市的规模、结构及分布；而社会变迁则关注城市不同的社会特征。［19］这种动力的存在解释了城市与乡村的差异，也割裂了城市与乡村的逻辑互通。同时，发展经济学将劳动力的乡—城转移视为城市化的必然路径，也暗示了城市对于乡村发展的终极意义。而中国早期城市化的人口流动确实也为刘易斯等经济学家的人口迁移理论提供了证据。但是在中国，这种迁移理论还附着了城市身份与福利，从而强化了乡—城流动的刚性特征。

2014年底，清华建筑学院的硕士梅静辞去了在北京的工作，在老家河北易县清西陵附近的五道河村创建了“听松书院”。这个书院功能包括公共图书馆、公共教室及活动室、绘画创作空间、民宿等，同时进行一些教育活动及带有清西陵和易县元素的文化产品设计。梅静还会邀请以前的同学和同事不定期来做一些公益讲座，包括高考咨询、乡村建设、传统文化。［20］同类的新闻还有很多，但这些记载了城里人回到乡村，设计并复兴乡村的做法并不为多数理解。公益讲座、高考咨询乃至乡村建设和传统文化，在城市里颇为常见，但是当这一常见的生活形式伴随着一个建筑学的硕士回到乡村时，却成为一种逆城市化的标志性事件。这样的事件表面上反应了人们对于乡村、城市及城市化的刻板印象，也论证了在发展中国家，城市化依然呈现乡村人口向城市流动的一维性认知。

在上个世纪中叶，亨利？丘吉尔就预见性地指出：“对于人类的精神生活来说，城市规划有一个重要的衍生品，它可以，实际上非常有可能，带给人们一种充满美感的环境。随着我们对周围环境的认知不断增强，对休闲享受的追求也越来越高，愉悦感已经成为生活中的一份宝贵的财富。”［21］在这样的意义上，城市并不存在一种固定的模式，正相反，那些只有在乡村中才会出现的充满美好环境的人群聚落，恰恰是城市的内在诉求。

四、结 论

中国的人口流动仍然在缓慢地发生变化。《中国流动人口发展报告2016》显示，中心城市吸收的跨省流动人口比例正在缓慢下降。2013年流向中心城市的跨省流动人口占全国跨省流动人口的比例为56.8%，2015年降为54.9%。中心城市以外的其他城市和地区吸纳省内农村户籍流动人口的比例在增加，逐渐成为吸收省内农村户籍流动人口的主要地区。2013年流向中心城市之外的其他城市和地区的省内农村户籍流动人口占全国相应人口的比例为45.6%，2015年该比例为50.5%。［22］

中心城市的流入人口持续性下降说明，中国的城市日趋多元。一项基于1998－2012年中国省际面板数据研究更加详细地说明，虽然城市化对贫困减缓具有显著积极影响，但不同城市化模式对城乡减贫的影响存在异质效应。城市化影响农村贫困的主要机制是通过集聚外部性所带来的生产效率提高实现减贫，因此核心城市对农村地区和西部地区的减贫效果更为显著。而二级城镇对东部地区，尤其是对东部城市地区充当了贫困人口的“就业避风港”，二级城镇的减贫影响更大。［23］因此这样的研究基本符合人们的常识性判断，由于东部地区人口集聚较快，形成了大大小小的城市，这些城市在工业化和商业化的助推下，提供了大量的就业岗位，其中一些并不著名的村镇均担任了产业分工的职能。

当然，城市视野中的乡村减贫，并不意味着城市的单一角色，离开乡村的发展，城市只是个遥远的建筑体。“都市化的所谓成功，很大程度上是社会合作努力的整体性的失败，而这种社会合作的努力正式由于现代的集体思想才成为可能的。大都市的文明尽管有丰富的技术独创性，以及构造精美的物质组织，但在其可能支配的利益的分配结构方面确是失败的。‘富足状态下的饥饿’不但可以描述其不公平的分配系统，也同样适用于大都市的社会生活。”［24］在相对剥夺理论看来，贫困将长期存在，城市与乡村的结构性结盟并不意味着乡村脱贫仅仅依靠城市的反哺；其实，从城市发展史的角度，村镇本身就是城市的起点，在后工业时代，借助于网络等手段，城市的形态将日益抽象，弥散性的城市有可能无法与村镇加以区分，而这，恰恰是特色小镇的未来之道。

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