导读：

政府可以主导的是教育和医疗为代表的基本公共服务业，其次是通过大型基础设施的布局去引导产业空间布局上的重构，其他都应该交给有为市场去充分发挥决定性作用

作者：张国华（国家发改委城市和小城镇改革发展中心总工程师）

区域经济新格局关系到中国经济的新空间、新未来。中共中央总书记习近平最近在《求是》杂志撰文《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，强调要着眼当前我国区域经济发展出现一些新情况、新问题，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。

围绕当前中国生产力布局的重大调整，推动高质量的区域发展要依靠高质量发展的动力系统构建，这其中需要回答一系列问题：政府怎么做？市场和企业怎么干？两者合力如何更好发挥？等等，这将在很大程度上影响未来区域经济格局高质量发展的成色。

区域经济的新逻辑

视力不同，看事物的精确度会有差异；视野不同，则会看到不同区域经济格局的新世界。区域经济格局的空间集聚趋势日益凸显，中国的现代化道路面临着市场化、工业化、全球化、城市化四大态势。

按照国务院副总理刘鹤的理解，城市化是最关键、最核心的问题，城市化是工业化的载体，市场化的平台，国际化的舞台。但就如何推动城市化进程，中国自然经济思维和利益分割的实践仍然占据主导地位，导致在城市化模式选择上的犹豫。在过去30年，在人口与经济要素空间集聚于大城市发展？还是就近就地推动中小城镇发展？相关的战略抉择是一直处于纠结之争。我们大约转移了不到3亿的农村剩余劳动力，却占用了将近10亿亩的农田，城市化代价十分昂贵。这使得经济要素的高效分工、专业化协作、规模经济、节约资源、保护环境和生态等观念的实践都面临很大困难。

直到2019年8月26日，中央财经委员会专门就这个问题做出决策，提出中国要推动形成优势互补、高质量发展的区域经济新格局，让中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式。可以预见，未来中国的经济和人口将进一步向中心城市以及中心城市周边的都市圈、城市群等空间集中。

驱动区域经济发展格局的路径，以及产业人口城市化的转移逻辑正在调整。改革开放以来，中国的产业和人口在空间上的布局发生了很大的变化：头30年是以工业为代表工业园区建设为主导的，工业园区一建，产业工人就跟着来了，人是跟着产业走的，这是今天所反思的“土地城镇化”的根源所在；进入生态文明和高质量发展的新发展阶段，原有逻辑走不通了，新逻辑是产业和资本跟着人才走，人才跟着公共服务和生态环境走，这样的经济要素空间变化逻辑不仅在中国发生，在美国20年前其实就已经出现了，正如美国经济学家乔尔·科特金所言“哪里更宜居，知识分子就选择在哪里居住，知识分子选择在哪里居住，人类的智慧就在哪里聚集，人类的智慧在哪里聚集，最终人类的财富也会在哪里汇聚。”可加印证的是，最近几年地方抢人大战的胜出者，正是广州、深圳、成都、杭州这些具有公共服务和生态环境禀赋优势的城市。

围绕新的区域经济格局发展态势，需要加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。关于高质量动力系统怎么构建？

十九大报告指出，要促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群，紧接就是加强以交通为代表的基础设施网络建设，这种表述方式是以前从来没有过的，强调以交通为代表的基础设施与产业转型升级发展的紧密关系，对于构建高质量动力系统具有重要的意义。

此外，可以看到自2018年下半年以来，在关于建立区域协调发展新机制、建立健全基本公共服务标准体系、培育发展现代化都市圈等一系列中央文件里，另外一条主线也正在显现，就是要求通过基本公共服务均等化和基础设施通达程度比较均衡来实现人民基本生活保障水平大体相当，最终实现人民群众对美好生活的追求。这其中以交通为代表的基础设施和基本公共服务该怎么做，两者之间的关系怎么协调，更有效的支撑动力怎么形成，这都需要参与推动区域发展的各类主体来协同推进。

如何理解区域经济新格局中的政府和市场

首先，我们要有基于现代文明的思维认知。现代文明的建立和发展实际上是从农业文明到城市文明的转型过程：农业文明是封闭的熟人社会，生产生活等活动缺乏高效分工，经济更多自己自足，人与人的交往、交易依靠熟人和人情维系；现代城市文明则是更多陌生人聚集在高密度的城市空间内要发生高度分工和高效合作，靠熟人和人情是难以支撑现代经济体系运转的，只能以法治和信誉作为社会的基石，经济活动具有高效、开放、集聚等特征。

而中国社会发展也正处于从农耕文明向现代文明转型之中，区域经济新格局的发展也处于这个转型之中。回头看当下区域经济格局重构中很多深层次的问题，都可以从农耕文明对现代文明的不适中寻找深层答案。

其次，我们要能够正确理解现代经济中的确定性与不确定性关系，区域经济格局也需要从高度确定性的计划经济，真正跨越到高度不确定的市场经济。现代社会过去两三百年的发展道路，就是从计划经济到市场经济，以及各种组合的不断探索实践，以苏联为代表的计划经济垮台证明了高度确定性的计划经济体制失败，但是对高度不确定性市场经济的放任自由都怀着深深的恐惧。

那么到底应该怎么把握确定性与不确定性的关系？这需要我们冷静并理性的看看这个现实的世界：一是现实世界的不完美意味着存在改进的可能，当我们敢于直面问题，找出问题的根源，提出解决的办法，就是进步，当我们不敢直面问题，一味回避的时候，就就是社会出大问题的时候；二是多变才能带来多种的可能性，大自然从孤性繁殖到双性繁殖进化才带来了今天世界的丰富多彩；三是对不确定性的探索和试错，探索试错成功了，才叫创新。创新意味着不确定不知道，确定的东西叫复制，不叫创新。决定未来的不是确定的东西，是不确定的东西； 看到不确定性、拥抱不确定性的思维才是市场经济的思维。

进一步看，确定和不确定、变和不变，不是对立的，而是叠加的。其中，不变的东西就是发展规律，这些应该遵循发展规律去正心、正念、正行，政府完全可以主导，这时候政府应该是一个有效型的政府。而对于外界条件不断变化的东西，政府一定要有敬畏之心，应当让企业去应对外界条件的不断变化，去探索、去试错、去创业创新创造，这时候市场的可能存在的问题就不是有效不有效的问题，而是有为不有为的问题。

世界唯一不变的是变化，是变中有不变，不变中有变，这同样需要我们用积极心态去看待有效政府和有为市场的叠加问题。

回到区域经济的空间布局看，研究经济要素在空间上的分布，需要追寻其规律，产业可以分成农业、工业和服务业三种类型。农业在空间上的布局，是沿着铁路、河流和城市展开的，距离城市距离越近，是附加值更高的农业，越远，是附加值更低的农业；工业在空间的布局方面，交通区位决定了工业区位的基本格局，产业集聚和劳动力集聚带来了第一次和第二次的偏移。商业、服务业是中国大城市发展的重点，其空间布局有三类原则：一是市场原则适合低等级中心地，比如理发店和菜市场；二是行政原则适合中等级中心地，那就是医疗、教育这些产业，按行政区划来配置；三是交通原则适合高等级中心地，就是CBD、大型的商贸中心。

这样的产业空间布局规律也在决定着政府和市场的关系，其实政府可以主导的是教育和医疗为代表的公共服务业，其次是通过大型基础设施的布局去引导产业空间布局上的重构，其他都应该交给有为的市场去充分发挥决定性的作用。

在此基础上，区域经济新格局中创新发展的形成往往来自产业集聚后的不确定性，随着产业的规模集聚和链条匹配，类似知识信息环节会从制造业环节当中分离出来，聚集在一起就会产生化学效应，这种不同思想不同观点的碰撞和交流中会孕育着新的思想，那就产生了新的创新。

现在很多城市羡慕杭州和深圳，有腾讯、有阿里巴巴、有华为，他们都是平台型企业，能够实现产业共享匹配的化学效应，发展一旦进入这个阶段，就能够获得极大的递增，在空间上又会呈现大量的专业化空间。适应这样的发展需求，同样是需要有效政府和有为市场合力解决的问题，因为我们知道类似阿里巴巴、腾讯、华为这些企业都不是政府规划出来的，更不是政府亲力亲为搞出来的。

如何实现区域经济新格局中公共服务更高质量发展

十九届四中全会特别明确了推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，中国正面临从过去官、民二元的传统社会转向政府、公众、企业、智库四方协同的现代社会的转变。

政府听取各方面意见，制定对于创新包容的激励政策，推动作为市场主体的企业践行主导资源配置作用，实践创新，促进发展。在企业经营过程中所积累的经验形成智库，智库提供智力支撑，主导理论创新。而具体实践应用中，公众可反馈基层问题和公共服务需求，参与公共决策。最终形成政府、企业、公众、智库四方之间协作现代化生态。

回头看政府这一端，中央主要领导前一段指出区域经济协同发展中“一亩三分地”思维严重，但是深入看政府“一亩三分地”的思维，其存在是客观现实的，为什么呢？北京市长是不应该越位讲天津市的事，天津市长也不能去讲河北省的事，所以政府应该是面对是权力清单和责任清单做好本职工作，权力清单对应责任清单带来不是有为不作为的问题，更应该是一个有效无效的问题。在区域经济新格局发展过程中，政府需要做有效型政府，因势利导的提供市场经济所需要的公共服务和社会治理。在以医疗和教育等为代表的基础公共服务业的发展中，则恰恰需要有效政府在改革发展中把这四个关键问题加以解决：（1）政府任期制与产业发展周期的矛盾，这类产业没有10年时间做不起来，而一届政府才5年，前人栽树后人摘果的事情，不能寄希望于当下的体制。笔者在地方调研时曾遇到某市市长谈到他们的“国家新区要搞产业，但不能搞公共服务业”；理由也是产业成长时间与任期的矛盾。（2）由有效政府负债的以医疗和教育等为代表的基础公共服务业应该是低标准的，而不是当下延续自革命时期配给制的高标准；而高标准的公共服务应该交由社会和企业来承担。（3）要关注公共服务资源的空间布局。以近20年来北京功能疏解为例，北京“五环内外”也是“两个世界”，因为北京好的教育和医疗全都集中在四环以内，学校、医院在中心城区不断扩建，并没有随着城市拓展疏解到新区去；这里面政府可以做的，结合轨道交通基础设施的建设，要围绕轨道站点配置公共服务业资源，形成发展杠杆。要转变过去以睡城、住宅为核心的外围开发模式，把公共服务业、服务业当成吸引核心资源的载体而不是配套。比如日本和新加坡等地区，把轨道线拉到都市的外围地区，在外围的中心先把教育、医疗等公共服务业甚至养老产业搞好，通过外围地区的产城融合实现中心城市功能的疏解。（4）基本公共服务可持续发展需要政府财政补贴，未来财政税收体制改革如何与公共服务发展相适应，同样需要各级政府特别是中央政府与地方政府在财税体制改革中落实好权力清单与责任清单，把以人民为中心真正落在实处。

所谓有效型政府的另外一面，有效性的政府要注意优化营商环境，包容审慎监管。我们知道大量创新的过程当中，政府往往并不是一个鼓励者的角度，而应该是一个适当阻碍者的角色，比如说今天面临的全球化，集装箱革命才改变了整个世界，因为没有集装箱物流革命就没有今天的全球化，但是集装箱在上个世纪60年前刚推出的时候，是面临着来着港口工人巨大的压力，天天罢工，经过几十年的不妥协和改变才把这个事情做到了。创新者是根据自己对未来的看法来评价管制，所以一定要充分理解中央政府提出来的这个有效的政府要优化营商环境，在监管上一定是真正落实好包容审慎的问题。因为在创新上，政府不可能站在企业的层面去，更多是站在大众方面，更多的既得利益方面，这是合理的，并不是不合理。公共管制从原则上讲是静态的，监管机构根据历史知识定义的只是现状，但它不知道未来会发生什么。

对于企业发展来说，不能只考虑本地的事，要考虑全省、全国的事，甚至要考虑全球的事。如马云代表阿里巴巴说过一句话：“阿里巴巴虽然不是一个国企，但是阿拉巴巴是有国际影响力的企业。”同时我们也注意到今天大量的创新都来自于跨界，来自对既有规则的颠覆，一切创新都是从“违法”开始的，只有有为市场，市场经济才腾奠定区域经济繁荣崛起的基石，也会催生良好的公共管理。

再看看企业和社会的关系，真正现代的企业家他的使命是要改变世界。比如，汽车的普及化，塑造了整个产业生态，影响了城市化和现代化的竞争。伟大企业家的核心不是创造财富，更多的是在分布财富，这一点来讲就是企业和社会的关系，甚至可以说，作为汽车产业奠基者，福特创造革命性的劳资关系，重新定义了工业资本主义。

现代的企业家要想发展好，还要解决企业家们之间的关系，也就是和竞争对手的关系。前年宝马一百周年时候，奔驰给他做了一个广告，说“祝你一百岁生日快乐，没有你的那30年我很寂寞”，从这个身上就看到如同麦当劳和肯德基的关系。回头看看当下中国的企业家，如何做到这一点，传统的中国企业，中国的商人具有一种与西方企业家完全不同的想法，如费正清所言：中国商人具有一种与西方企业家完全不同的想法，中国的传统不是制造一个更好的捕鼠机，而是从官方取得捕鼠的特权。或者如一个传统故事所告诉我们的，有一个人遇到了一个灯的守护神，这个神给这个人要送你一个礼物，什么礼物都可以给你，但是要给你的邻居双份，那这个人他清了清喉咙说我要你弄瞎我一只眼睛。回头看看今天的传统社会，这个“见得别人比自己过得好”的问题依然没有解决好，因为在低层社会里，很多人是见不得别人过得比自己好的。对一个企业来讲，竞争对手存在是你存在的前提，如何呵护竞争对手，大家携手共进是企业家在新的未来中耕需要考虑的，这也需要期待整个社会的进步。中央政府这几年提倡大众创业万众创新，大众创业万众创新的理论来源来自于从草根创新到大众创业《大繁荣》这本书，里面提到态度和信仰才是现代经济活力的源泉，主要是指保护和激发个性、想象力、理解力和自我实现的文化，他促进了一个国家的自主创新，一个民族的繁荣取决于创新活动的广度和深度。创先得以实现需要一定的宽容度，即对新事物的支持制度和社会价值观，中国将开始从贸易商向创新者、从商业经济向现代经济的转轨，最早的行动可能会很快展开，他认为这一转轨可能会经历一两代人的时间，但是没有任何理由，没有什么必然理由，能够阻止中国完成这个历程。

促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，调整区域经济空间布局，打造区域经济新格局，是中国经济转型提质的重大话题。在区域经济新格局的高质量发展的道路上，成功不是赢在起点，而是赢在转折点，在这个过程中，要进一步完善现代化治理体系，充分发挥有为市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥有效政府作用。只有如此，方可激发各类市场主体活力，深层次挖掘中国经济动力，让企业家和市场成为拉动经济增长的关键力量，才能更好促成区域协调发展，确保百年目标的实现。