作者|

吴唯佳，清华大学建筑学院教授，首都区域空间规划研究北京市重点实验室主任

赵亮，清华大学建筑学院副教授

黄鹤，清华大学建筑学院副教授

王英，清华大学建筑学院副教授

唐燕，清华大学建筑学院副教授

刘莹莹，清华大学建筑学院研究生

王怡鹤，清华大学建筑学院研究生

一、北京控规体系改革创新的研究背景

十八届三中全会以来，为适应经济社会发展转型和国家治理体系、治理能力现代化，统筹规划、建设、管理三大环节，增强规划的科学性、指导性、严肃性，加强部门之间的规划协同协调，完善治理能力成为重点。在国家层面，开展五级三类、多规合一的国土空间规划体系改革和城市更新行动；在地方层面，贯彻国家空间战略和新型城镇化战略，推进高质量发展和治理现代化成为工作重心。

对于北京，面对京津冀协同和首都发展的迫切需求，开始了与规划编审、审批、实施管理等有关的一系列制度改革，其中显著的标志性进展是2016年新版北京城市总体规划，2017年通州副中心控规，2018年北京城乡规划条例，以及2020年首都功能核心区控规等的颁布。

2017年4月，习近平总书记视察北京，提出了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的课题，把规划体系改革的根本任务，摆到新时代首都规划的面前。主要是要求北京更加自觉地从全局和战略高度，认识和把握首都城市发展的规律，深入落实首都城市战略定位，大力加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，更好地履行北京作为首都的职责，切实解决管理工作基础不牢，不深不实等问题。

为贯彻落实习近平总书记的指示精神，更好的服务中央、服务城市总体规划和服务治理，北京市对控规体系进行了优化创新，并对规划的编、审、批、监管的分工和负责落实等进行了改革，以加强规划管理的内部约束监督机制，形成制度性安排，坚决维护规划的严肃性、权威性等。

针对北京控规体系的创新改革，清华大学团队开展了相关的成效研究，利用问卷与访谈相结合的聚合型调查方法，从体系构成、制度和技术保障、实施手段三个维度，以了解北京控规体系（程序、文件政策、标准）的服务水平以及改革效果在实践工作中的专家认同程度。问卷调查和访谈对象主要是参与控规环节的管理部门、编制单位、建设运营单位、评审机构的专家。研究还多次组织了由规自委有关处室、规划设计院等有关部门以及在京高校相关单位领导、专家参加的专访座谈会。根据问卷调查和访谈结果，就反映的相关问题，分析了成因，借鉴英国、德国、美国，以及上海、深圳等国内外近年来规划体系改革的实践经验，提出了优化完善的建议。

二、北京控规体系的改革创新与面对的挑战

就北京控规体系的发展进程看，多年来一直致力于解决规划实施难的问题。1999年，北京市规委颁布实施《北京市区中心地区控制性详细规划》 （“99控规”）采用通则式规定，设定了八项管控指标，以细化、量化落实城市总体规划。2002年制定了《北京市区中心地区控制性详细规划实施管理办法》和《技术管理要求》。

2005年为实施新一版城市总体规划，市规委组织编制《北京中心城控制性详细规划》（“06控规”），控规管控范围扩大到1088km2；按总量控制+分层规划的原则，建立了“片区—街区—地块”和“中心城区+新城”的控制体系，以强化三大设施安排和动态维护。根据政府管控和市场主导的不同要求，控规对不同建设用地给予不同的刚性和弹性要求，并增加用地兼容和多功能混和规定。

2007年市规委更以统一标准和程序，建立起中心城地区规划实施管理工作机制和“中心城控规动态维护机制”，将控规深化到地块和街区层面，以“规划加规定、图则加规则”方式，强化与相关管理规定的结合。2009年出台《北京中心城控制性详细规划（街区层面）》和实施管理办法，将街区作为规划和实施管理的基本单元，对街区明确提出主导功能、建筑总量、三大公共设施以及城市空间形态等基本控制要求。

2017年后北京开始了以“首都核心区+通州副中心+其他地区”为对象的分地域、分特色的控规变革，建立了“街区指引-街区控规-综合实施方案”的新体系。各区依据分区规划，编制街区（单元）指引，将总规指标总量分配至各规划单元，从街区层面实现全域资源的统筹。其中《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》和《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年－2035年）》获中共中央、国务院正式批复。其他地区根据已批控规的情况，分为总规批复后街区、沿用原控规街区、需新编控规街区、生态复合街区及战略留白街区等五类，遵循按需编制的原则，制定编制计划，滚动覆盖。

2019年11月以来，市规自委协同各级相关部门，针对服务中央、落实总规、完善治理三个核心目标，在规划编制、审批、实施、监督四个阶段开展了深化完善工作，包括：

（1）服务中央，强化首规委职能，完善重大项目审批机制

做实首都规划建设委员会，构建首都规划建设委员会的双主任制，加强成员队伍，健全议事、协调、督导常态化机制。在首规委办公室下设立职能处室，对接服务中央、服务首都。召开多次首规委全体会议，审议通过《关于首都规划重大事项向党中央请示报告制度》《首都功能核心区控制性详细规划三年行动计划（2020年－2022年）》，完善了首都规划建设委员会全体会议和主任办公室会议制度；认真落实中央和国家机关需求事项任务清单，汇总梳理中央单位和驻京部队在途规划项目，推动项目落实；部署核心区控规实施工作，切实推动中央政务功能布局优化、城市环境提升、重点文物腾退等工作。

（2）落实总规，创新规划传导体系，开展总规实施督察工作

依托《北京市城乡规划条例》，对规划编制-审批-实施-监督全过程管理提出具体要求。在规划编制审批阶段，要求建立健全全域管控、分层分级、多规合一的规划编制体系，并实行编、审，审、批分离。2020年2月，市政府印发《关于北京市自然资源和国土空间规划督察工作方案（试行）的批复》，市规自委对各区政府（包括经济技术开发区管委会）落实市委、市政府有关管理决策部署和执行法律法规情况等展开督察。

（3）完善治理，压实主体责任，推进制度建设，强化面向实施

进一步完善了落实北京城市总体规划、深化控制性详细规划管理工作的有关安排，制定了《北京城市副中心规划综合实施方案编制审查管理办法（试行）》《北京市控制性详细规划编制技术标准与成果规范（试行）》和《北京市控制性详细规划街区指引数据库成果要求》等，积极组织开展街区指引编制工作和试点街区控规编制工作。其中副中心落实“编”“审”分开要求，建立责任规划师预审、独立第三方技审和部门联审的三级审查体系。在街区控规工作中还引入实施模式和经济测算，要求匡算各类任务的总体成本、收益方式及资金等，并同步开展规划用地兼容、功能转换、弹性实施引导等配套政策。建立“审”“批”分离的审批服务制度，推进审批服务重心下沉前移到基层分局。在督察督导方面，依托面向精细化管控的数据支撑，根据《北京市规划和自然资源委员会数据管理办法》，建立了相关数据库，初步建立了多部门协调的查处机制。

梳理控规改革历程可以看到，主要是要解决以下三大问题：

一是“都”与“城”的关系问题。通过北京控规体系的创新改革，以切实服务中央，服务首都；

二是总量管控与落地实施的衔接问题。进一步优化北京控规的编审、审批过程总量管理、基础设施保障与因地制宜的管理体系，完善配套政策和技术标准，以切实解决落实总规、传导总规中面临的“实施难”问题；

三是控规的法制化、规范化管理与不断变化的发展诉求关系问题。以科学规划、严格审批、合规实施、有效监管，从严从实维护规划权威。

三、北京控规体系改革创新的研究过程

为检验北京控规体系创新改革是否直面上述三个问题，研究重点围绕控规服务中央、服务总规、服务治理三个核心目标，构建了定量指标矩阵，从控规编制、审批、实施、监督各阶段，针对体系构成、制度和技术保障、实施手段三个方面，开展相关部门、专家等对控规体系实施成效的认同度调查，以观察北京控规体系在系统性、科学性和成效性的改革创新效果。

其中控规体系构成的系统性研究，主要要了解，北京建立的控规体系，服务中央、服务首都功能，落实总规、传导总规要求的情况。制度和技术保障的科学性研究，要求了解控规对中央在京用地的制度性安排，服务中央政务工作，支撑首都功能提升的情况；建立的控规体系、技术规范和配套实施政策，支撑空间资源在街区层面分解，保障城市总体规划的落实情况；出台的控规工作规则、规范办法、技术标准、数据库、平台建设等，对加强控规治理的严肃性、合规性、可操作性的服务情况。实施手段的成效性研究，要求了解，城市副中心、首都功能核心区等重要地区控规在服务党和国家工作大局及首都城市发展方面，取得的成效情况；按照北京总体规划要求，构建的约束性和预期性的两类指标体系，通过街区指引进行分解，保障指标的刚性传导和落地实施不走样情况；确定的单元管控要求等各项指标规定，与综合实施方案衔接的情况，“编”“审”分离、“审”“批”分离，以及控规编制与同步开展的交评、环评、水评、社会稳定风险评估等相互校核的执行情况，等等。

（一） 问卷调查的指标遴选

（1）指标来源

研究的目标确定基于《北京市城乡规划条例》，中共北京市委北京市人民政府《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》等要求文件。对控规各阶段的调查要点主要来源于市规自委落实北京城市总体规划、深化控制性详细规划管理工作的相关意见文件，具体调查指标的细化，参考了各级各部门的工作报告以及控规相关制度政策、技术标准和相关意见文件等。

（2）指标构成

根据研究要求的目的性、科学性、全面性和灵活性等原则，构建北京控规体系实施成效的调查指标矩阵，横向涵盖服务中央、服务总规、服务治理三个核心目标，纵向贯穿体系构成、制度和技术保障、实施手段三个环节，最终确定32项指标，其中体系构成8项，制度和技术保障16项，实施手段8项，各指标同时服务于研究的三个核心目标，覆盖控规管理体系全过程。为分析被调查人员对控规相关改革措施的认同水平，使不同调查问题的评分结果更具可比性，问卷调查中各项调查问题采用陈述语句，均为充分正向且不易于误解。

（二） 调查对象选择与评分标准

（1）调查对象选择

为进一步了解不同部门专家对北京控规体系实施成效的认识状况，对参与调查的对象进行了具体要求，主要来自于规划和建筑设计院，实施主体，市、区两级政府规划管理部门，高校专家，人大政协代表，中央单位等参与、了解北京控规体系工作的专业群体等，并按专家从事的专业、对控规熟悉了解的程度，分类设计了调查问题，制定了定制化问卷。

（2）问卷调查的定量评分标准及定性分析

问卷调查采用李克特5级量表法进行分级评价，以形成定量的评价结果1。

在定量评分基础上，针对近年来北京控规体系改革成效、存在问题和未来改进方向三个方面，问卷调查表还设置了多个开放性问题，向被调查人员征询开放性建议，发挥被调查人员的经验和判断能力，挖掘相关指标认同度评分情况的背后原因。

定量分析采用多人评分求平均值的方式进行对比分析。定性分析通过搜集被调查人员对开放性问题的回答文本，分动词、名词、副词、形容词等进行词频统计，根据高频词汇确定控规领域整改的核心成效、问题和改进方向。

（三）问卷调查结果分析

（1）调查发放分布情况

调查最终收回132份调查问卷，其中规划和建筑设计院53份，实施建设主体27份，中央单位13份，政府管理部门9份，人大政协代表4份，高校专家26份，其中规划设计院与管理建设主体的被调查人数相差不多，高校专家约为前两类专家的一半。调查单位具体分布为，规划和建筑设计院12家院所，包括在京建筑设计院4所，规划设计院5所，规划及建筑设计公司3家；实施建设主体26家实施建设单位，包括14家国有投资公司，5家民营投资建设公司，7家其他单位，如中央企业、研究所、市级医院等；高校受访单位共涉及10所高校，其中，中央高校7所，市属高校2所，民办高校1所；中央机关涉及13家在京单位，分局管理部门的调查涉及北京市4个城区。

（2）评分及认同度情况

统计32项指标调查结果，体系构成、制度和技术保障、实施手段三个部分得分的平均分均为4.3分，也就是说对北京控规体系的实施成效普遍给予认同，整体评价较高。

具体到体系构成方面，各指标分布在4.44-4.18之间，其中服务中央和服务总规相关指标得分最高，为4.4分，体现了控规服务中央、服务总规的特殊性和政治站位的认同。

进一步分析北京控规体系服务中央和服务总规成效的认同，可以发现在服务中央层面，各项三级指标得分均相对较高，分布在4.4-4.6之间，表明专家们对北京市严格执行规划权属于中央，分区施策，城市副中心、首都功能核心区控规等普遍给予了高度评价。

在落实总规层面，各项指标得分更加均衡，分布在4.3-4.4之间，也获得了专家们的一致认同，肯定了北京市为落实总规，对控规体系设立的约束性、预期性两类指标，以及街区层面的资源统筹，合理分解等出台的一系列举措，保障了总规指标的刚性传导和落地实施不走样等。

服务治理平均得分为4.3分，相差不大，其中编制阶段的详细规划体系和监督阶段的公众监督机制相关指标得分相对较高；而审批阶段的三级审查机制及实施阶段的权力下放机制得分相对较低。

▲ 图1︱体系构成-各指标评价结果

在制度和技术保障方面，各指标得分在4.48-3.99之间，其中服务中央和服务总规相对较高，分别为4.37和4.31分；服务治理相对较低，分布在4.48-3.99之间，波动较大。其中：编制阶段在4.44-4.15之间，特别是控规中纳入城市设计导则、细化附加图则等政策制度得分较高，在4.4-4.3之间；而精细化管控的落实成效相对较低，为4.15分。审批阶段在4.39-3.99之间，波动最大。值得注意的是，控规第三方技术审查费用保障得分最高，为4.39分；第三方技术审查、专家审查，控规部门联审得分较高，在4.25-4.17之间；控规公示制度得分最低，为3.99分。实施阶段指标波动不大，但得分不高，分布在4.26-4.07之间，尤其是规划实施周期与控规实施配套政策相关的指标得分较低，在4.10-4.07之间。监督阶段得分高，且波动小，分布在4.48-4.30之间，尤其是数据平台建设及轮岗、干预留痕和报告制度得分最高，在4.48-4.36之间，国土空间规划数据库相关指标得分为4.30分，相对较高。

▲ 图2︱制度和技术保障-各指标评价结果

在实施手段方面，各指标得分在4.60-4.00之间，其中服务中央得分最高，为4.6分；服务总规相对较高，为4.32分；服务治理得分较低，分布在4.32-4.00之间。其中管控指标、管控要求和不得随意更改约束性指标得分相对较高，均为4.32分。年度计划的编制、成本测算、实施计划的制定和对控规覆盖率、编制率等指标得分一般，在4.19-4.11之间。审批环节中，通过交评、环评、水评、社会稳定风险评估等与控规的相互校核机制得分最低，为4.00分。

▲ 图3︱实施手段-各指标评价结果

对服务治理层面的系统性建设进行全流程分解，横向对比编制-审批-实施-监督四个阶段，审批和实施阶段得分相对较低；纵向比较体系构成、制度与技术保障和实施手段三项系统性指标得分，实施手段是得分低谷，主要原因在于控规的法定性，与持续变化的规划实施外部条件和实施主体需求之间的协同，依赖于更加多样、更有针对性的政策工具。因此北京控规体系的系统性优化方向在于，在强化审批和实施阶段的制度技术保障，进一步落实实施计划和主体责任的同时，要加强相关的政策工具、实施手段的建设，以推动相关规划、政策的有效执行和落实。

特别要注意的是，有五项指标得分较低，其中控规公众参与相关指标得分最低；其次是与执行相关的指标，包括控规编制年度计划的执行，控规与水评、交评、环评校核机制的执行情况得分较低；另外还需关注控规体系外部的影响因素，包括规划实施周期与经济社会发展规划和近期建设计划的协同及控规配套政策的制定问题，这些问题对控规管理体系的可实施性和可操作性有着不可忽视的影响。

（3）真实性检验，不同被问卷调查群体评价的差异分析

真实性检验是指通过对比分析不同专家群体的认同评分结果，判断控规不同参与主体对北京控规体系整改的成效性、系统性、科学性认同的一致点与差异点，进一步检验上述分析中发现问题的真实性。

不同专家群体对控规体系的综合评分在4.5-4.0之间，表明北京市控规管理体系改革的显著成效获得各方一致认同。对比不同专家群体各项指标的平均评分，中央单位、政府管理部门、规划和建筑设计院对控规体系的评分较高，分布在4.5-4.4之间；实施建设主体评分较低，指标评分分布在4.4-4.1之间；高校专家对各指标的评分均低于其他群体，在4.4-3.3之间，反映出高校专家对北京市规划的期望值更高。

进一步对比不同专家群体对上述五项得分较低的指标评价，都处于各群体的评分排名中后20%的位置，说明不同专家群体对控规体系中存在的问题看法基本一致，相应问题值得深入探讨；对于公众参与，不同群体意见稍有不同，相较于规划管理部门，高校和规划、建筑设计院相关专家对公众参与及其在控规体系中发挥的作用更持消极看法。

对比分析不同专家群体对各项指标的具体评分结果，不同群体对中央在京单位用地的控规审查制度安排，控规编制分类施策、精细管控，和控规指标设定比10年前更加好用、管用、实用等三项指标的评分差距相对较大，其中，中央机关对中央在京单位用地的控规审查制度安排及其服务中央的成效认同度相对更低；高校专家对新一轮控规编制分类施策，精细管控的评分较低，而对控规指标设定比10年前更加好用、管用、实用评分认同度最高。

定性分析中，对调查问卷中设计的控规体系主要成效、现存问题和未来改进方向的建议文本，进行了词频统计，分析结果与问卷调查结果较为接近。未来的改进建议主要聚焦在增加弹性管控，给后期市场留足空间，让市场发挥更大的作用；进一步完善配套政策，加强数据整合和平台的建设、完善，提高控规管理体系的效率等。

（4）问卷调查结果的总结

通过问卷调查的定量定性分析，可以认为北京控规体系改革成效显著，主要体现在服务中央、服务总规层面，但是在服务治理层面，需要提升审批和实施管理的服务能力；在系统性方面，控规体系的系统构成、制度和技术保障、实施手段三个部分能够互相协同，未来需要进一步优化面向实施并完善相关配套政策；在科学性方面，编制体系的创新性，审批和监督的严肃性、规范性，数据平台的科学性得到不同群体的较高认同，但在全流程公众参与的有效性，审批实施阶段执行落实的可操作性，以及控规与体系外部制度政策的衔接性和周期协同有提升改进的空间。

总体说来，北京控规体系改革需要重视规划治理制度的创新设计，在服务中央、服务首都、贯彻总体规划和城市战略、从严从实科学治理等方面，要进一步加强自上而下由首规委、市政府起始的制度设计、政策激励等决策传导，自下而上由区级政府落实对上负责的及时响应、科学组织等责任担当，以及实施主体之间的竞争优化、自律自管的责任义务自担等三个方面之间的协作协同，通过压实责任、抽检督查等加以落实，切实解决规划实施过程中留口子等问题，从治理现代化的高度，创新控规体系的制度化变革，提高治理效率。

四、北京控规体系的优化建议

4.1 创新机制，进一步强化北京控规服务中央、服务首都的职能保障

创新特别机制，压实责任，强化控规服务中央和首都职能的制度保障。突出中央和首都规划的国家权利。北京集中了大量中央国家机关单位、国家科研和文化机构等，职能复杂，诉求多样。要从服务首都职能高效运转的角度，加快开展四个中心的专项规划研究，结合首都功能提升和非首都功能疏解，明确措施，统筹布局，有针对性的解决资产、规划管理权属等关键问题，强化中央和首都职能空间使用权的国家权利。

划定服务中央、保障首都功能正常运转的特定事项和街区范围，建立特定的规划审批、监管流程通道和管理制度，与中央和国家有关职能部门通力合作，落实相关规划、政策、措施的实施主体责任，积极推进中央政务、服务保障等相关街区的规划实施，处理好首都功能提升与城市发展之间的关系。

4.2 标本兼治，从控规体系制度化改革的源头解决不严不实、不科学问题

控规体系制度化改革的重点在于抓住服务中央、服务总规、服务地方执政管理、规范建设主体参与开发更新活动责任和义务的根本。多年来，北京控规体系形成了一系列指标化、通则化的技术方法，以规范和指导城市开发建设，但面对城市发展变化、政策措施调整以及多元利益诉求，也出现了对发展趋势把握难、针对性不强等问题。为此要让控规，特别是综合实施方案拥有贯彻总体规划，规范项目落地、调解实际困难的政策保障和技术保障（政策+技术工具）的双重能力，一方面要坚持控规和综合实施方案编制中的总量调控以实现预期目标为前提，强化可行性研究，强化协调和统筹；另一方面配合重大项目和突出问题，建立控规和综合实施方案抽检制度以及预期效果完成状况的监管制度，以提高编制水平。

适应新形势与高水平治理的改革诉求，进一步探索控规“管控”与“激励”政策相结合、应对存量更新的规划管理方法。进一步研究实施政策，创新经济社会发展效益责任与用地权益相配套的控规管理措施，实践刚性底线管控与承诺声明担保制、财政激励、开发权转移等相结合的更为多元、积极行政的方法和政策工具，规范引导建设行为。探索适应不同发展诉求，分类施策、按需编制的控规实施管理办法；针对不同战略导向、不同区位、不同开发建设潜力的地区差异化发展诉求，提出不同的规划技术指标与政策措施组合的编制、监控、监管方法；对于禁止和限制建设的地区，可以制定禁止或限制编制控规的措施；对有发展诉求且环境影响小的适宜建设地区，可以强化底线、明确责任、简化成果、深度要求，提高编制速度；对于重大事项、重大项目等所在的特定区域和项目，还可以探索实行规划编制程序的适度合并、减免，以效能合理的程序减负、责任到位的“规划减量”，适应高质量发展和高质量治理的规划建设管理需要。

探索适应存量更新和减量发展的控规编制技术标准。北京城乡建设已迈入存量更新和减量发展的新时期，控规体系需要顺应这种趋势并做出有效的技术回应。要结合中央倡导的城市更新行动，对存量地区的更新改造提出具体的编制技术和标准，针对城市更新的保护、整治、改建、拆建、再开发等措施出台必要和有针对性的规划建设指引和要求；探索适合功能转型和提升的用地条件评价、地价评估以及交评、环评、水评等有关技术标准。

完善控规体系的技术审查和公共参与制度。提高交评、环评、水评等技术审查的独立性，建立覆盖全市的交评、环评和水评模型，统一评价参数、评价标准和评价方法，以避免评价的随意性。将各类评价并行于控规，根据评价修正控规方案，并作为要件纳入项目的审批和监管流程。建立控规、综合实施方案和项目实施的在线展示平台，制定规划公示的适用范围、内容清单，提高规划公示的深度和信息量。

4.3 加快完善控规体系的配套实施政策和法律制度

明确管理部门与实施主体在规划实施中的责任。进一步理顺城市政府、区县、街道和多元实施主体的关系，探索将综合实施方案作为规范规划职能部门与相关主体在开发、建设、运营、维护、使用过程中需要遵守的行政管理契约。例如为实现减量发展，部分企业需要对用地进行拆改、更新和合作开发；为提升城市空间品质，部分公园绿地、街道空间需要设计更新，所有这些都需要在综合实施方案予以细化，以明确相关行为需要承担的责任和权益。

加强控规相关制度性、标准性文件制定，推动规划实施的法制化建设进程。现有控规管理体系的贯彻落实主要依据大量的政策文件、意见文件，迫切需要相互统一、协同，以提升法律效力。鼓励多元主体积极参与城市建设进程，探索相关的激励政策创新，如税收减免、容积率奖励、开发权转移、税收增量基金、加速开发区等，并纳入相关的制度框架。例如，城市层面可以统筹部分总量，作为容积率奖励，用于特定领域，为此需要制定相应规则，划定奖励范围或区域，明确奖励目标、用途、效果效益，进行实时监控和调整。