《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》（以下简称《新型城镇化规划》）提出要增强中心城市辐射带动功能，“推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散，培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”。都市圈和与大都市区是“Metropolitan Area”一词的不同翻译方式，本文更趋向使用大都市区的术语。

但《新型城镇化规划》对我国发展大都市区（都市圈）存在的体制机制障碍未能给予充分重视，却提出要在比大都市区更大的空间范围“统筹制定实施城市群规划”。这说明《新型城镇化规划》对我国城镇化正在进入的大都市区化发展阶段及在该发展阶段存在的矛盾和问题，尚缺乏清醒认识。本文拟在深入分析和国际比较的基础上，提出解决思路。

一、我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段

我国的城镇化已经进入大都市区化的发展阶段，其典型表现是工业企业从相当多的大城市迁出，在大城市周边出现一些新兴城镇，形成新的人口和产业集聚，出现跨行政区划的通勤族。例如，目前每天有数十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班，每天有数万居住在咸阳的居民到西安上班。大都市区的城镇空间结构和人口分布格局正在形成。但目前的政府治理体系不能适应我国的大都市区化进程。

我国是按行政区划进行政府治理和人口及经济指标统计，没有类似大都市区的概念，因此，在统计上就无法反映大都市区的经济运行现状。按目前的常住人口统计，数十万居住在燕郊、昆山、咸阳的居民白天应计入北京、上海、西安的常住人口，晚间则应计入河北、江苏、咸阳的常住人口，那么按行政区划的统计方式他们应算做何处的常住人口？他们创造的GDP又应计入何处？更重要的问题是，大都市区（一般不超过2万平方公里）如果跨越多个行政区划，大都市区内碎片化的政府治理会造成资源配置的各种扭曲。

发达国家城市化的空间结构演变一般分为两个阶段，传统城市化阶段和大都市区化阶段。在传统城市化阶段，人口和工商业不断向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空间开始饱和，出现所谓城市病，表现为交通拥堵、土地价格上升、住房成本增加，形成集聚经济水平进一步提高的障碍。

在大都市区化阶段，制造业开始向郊区和附近的城镇迁移，城市作为制造业中心的功能弱化，作为服务和管理中心的功能不断强化；伴随着通勤铁路的发展和小汽车的普及，居住在中心城市周边的城镇或郊区，每天通勤到中心城市工作成为可能，人口向中心城市周边城镇和郊区迁移和聚集，逐渐扩展到距中心城区30公里的地域，或进而扩展到距中心城区50公里甚至更远的地域，但通勤联系范围一般不会超过70公里，这是通勤铁路2小时能达到的最远距离。

大都市区是指以大城市为中心，由多个与中心城市有较强通勤联系城镇组成的区域。传统的城市概念已经无法反映这种城市空间结构。美国在1950年代界定了以县为基础的大都市区概念，大都市区由至少一个5万以上人口的核心城市及与核心城市有较高经济社会一体化程度的邻近县（county）组成，邻近县及城镇成为大都市区组成部分的最低标准是，有15%的工作人口通勤到核心城市上班。大都市区主要不是与人口规模有关，而是与地域范围相关的概念。小都市区（Micropolitan Area）是由至少一个1万人以上5万以下人口的核心城市，及与周边有较强通勤联系县组成的区域。

大都市区通常是一个跨行政区划的地理区域，是一个人口和GDP的统计区域，而不是一个行政管辖区域。例如，纽约大都市区包括纽约州、新泽西州、宾夕法尼亚州的23个县和几百个城镇，陆地面积1.73万平方公里，人口1890万，其中纽约市的面积783.8平方公里，人口817.5万。

美国在1920年代城市化率达到50%以后，开始进入大都市区化阶段，二战后进入快速发展期。1960年美国大都市区人口占全国人口的比例为63%，2010年美国366个大都市区人口占全国人口比例为83.7%，产出占美国GDP的89%，形成所谓大都市区经济（Metropolitan Economies）。

美国城市的大都市区化，通常被国内学术界称为郊区化。实际上，居住在郊区人口的增长，商业和各类产业分散到郊区，形成多个次中心城镇，不过是中心城区功能的外延，郊区化并没有扩展到大都市区以外。欧洲和日本都同样经历了大都市区化的过程，大都市区是各国城市化中的普遍现象。

大都市区的地域范围是由通勤联系决定的，人们单程通勤的平均时间不会超过2小时，因此在现有交通技术条件下大都市区的地域面积一般不超过2万平方公里。这种由市场机制驱动形成的城市空间组织形态是发达国家的普遍现象，是不平衡增长规律和集聚经济的空间表现形式。城市本身就是人口和资源高度集聚的产物，大都市区通过疏解部分城市功能，克服了进一步提高集聚经济水平的空间障碍，能够在更大空间范围实现更高水平的集聚经济。

衡量城市集聚经济水平的一个主要指标是每平方公里的产出，我国城市的集聚经济水平普遍偏低，而中小城市又明显低于大城市。根据我国267个地级以上城市2010年每平方公里的GDP产出排名，北京、上海等50个大城市平均每平方公里的GDP，是排名后67个中小城市平均每平方公里GDP的4倍。大城市有更高的生产率和土地利用效率。但我国大城市的集聚经济水平与国际先进水平还存在很大差距，纽约大都市区每平方公里的GDP是北京的5倍，东京大都市区每平方公里的GDP是北京的8倍。