周 岚  全国政协委员、九三学社中央常委、中国城市规划学会副理事长、江苏省政协副主席、江苏省住房与城乡建设厅厅长

2022 年中国城镇化率达到 65.2%，城市已进入由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的发展阶段。党的二十大报告明确要求“实施城市更新行动”。

如何加快建立城市更新制度，探索可持续的实施模式是近年来周岚委员持续关注的话题。去年她提出实施城市更新行动应有序推动城市规划建设管理制度变革，今年她带来了“关于推动市场力量深度参与城市更新行动的提案”。

周岚认为，实施城市更新行动将达到“一箭三雕”的效果。她指出：“从城市发展看，中国城镇化快速发展进程中累积了不少‘城市病’问题，需要通过城市更新行动逐步解决；从群众需求看，随着中国建设水平的快速提升，老城区的规划建设标准与新区存在较大差距，需要通过城市更新行动提升人居环境的均好性；从市场角度看，实施城市更新行动也为房地产业转型发展提供了机遇和空间。”

但从当前各地实践情况看，城市更新项目大多数还是以政府推动为主，市场力量参与不足， 这影响着城市更新行动实施的可持续性。

周岚认为堵点主要集中在两个方面：

一是市场力量介入城市更新项目实施的难度较大。相较净地出让的房地产开发，城市更新项目往往实施周期长、盈利低，即期资金平衡难；同时城市更新项目要协调居民多样诉求， 对于大量与群众的沟通工作， 市场主体难以独立完成。

二是地方政府推动城市更新工作受到制度约束。当前我国的土地、产权转让制度主要针对净地出让模式而设计；建筑的消防、日照、节能、抗震标准也是针对新建建筑而确定；而地区规划主要是按照国土空间规划、城市规划的要求自上而下划定，对于地区内居民的复杂诉求、既有建筑的功能转换和改扩建等更新需求考虑不够充分，现行的制度规则不能适应建筑类型众多、产权构成复杂、群众需求多元的城市更新实践要求。

对此，周岚建议授权地方政府探索推动市场力量深度参与城市更新行动的可实施路径。

一是授权地方政府率先开展综合试点。

城市更新行动内容涉及面广， 需要自然资源和规划、住房和城乡建设、 消防、财政、税务等多部门联动。在国家城市更新立法和其它上位政策出台前， 建议由国务院授权地方政府综合试点，各地结合实际形成综合试点方案报批后实施。通过综合试点授权，支持地方政府制定适用于城市更新复杂情况下有利于激发市场活力和社会参与的土地、产权、规划、建筑、消防、审批、资金等的破题路径，为国家立法提供先行先试的可复制、可推广经验的实践基础。

二是探索政府自上而下引导和市场自下而上参与的可操作路径。

具体操作中，地方政府需要详细调查更新地区的群众总体需求，按照自上而下规划确定的地区公共设施配套、基础设施改善、 园林绿地公共空间等要求， 形成地区的城市更新实施纲要，明确城市更新的目标任务和刚性要求；之后委托平台公司联合街道、 社区等形成更新推动主体，与地区居民、产权人和愿意参与的市场主体详细洽谈沟通， 形成务实可行的更新实施方案和详细设计， 通过更精准的功能定位、更合理的空间利用、更巧妙的创意设计为地区增值赋能。对于自下而上形成的更新实施方案，在征得地区居民和相关权利人同意后， 可采用地方人大批准“关于某地区的城市更新实施方案的决议”形式，有效处理好创新突破与依法行政的关系。

三是鼓励市场力量参与城市更新实施建设运营一体化。

由于城市更新项目即期资金平衡难，建议支持参与更新的市场主体提高物业持有比例和期限、以长期运营收入平衡更新改造的投入，同时也推动开发主体转变为更新地区的长期运营商，在更新和运营过程中不断响应居民和社会需求， 不断优化服务、完善功能、改善业态、提升活力，与所在社区、居民形成良性互动、共同成长的有机整体。