导读

2023年9月24日下午，全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长李晓江，在中国城市规划学会总体规划专业委员会承办的2022/2023中国城市规划年会之专题会议八“规划创新与规划赋能”会议主题二“人民需求与规划赋能”中，发表了题为《存量时代的城市国土空间规划策略》的主题报告。

李晓江  全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长

一、对存量时代的基本认识

十九大报告提出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，日益增长的美好生活需要不仅对物质文化生活提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长，在这样的背景下，我认为有两件最重要的事情是和我们规划有关的，第一个是转变发展模式，包括今天另一个分会场所讲到的双碳目标下的气候适应城市；第二个是社会资源配置的公平正义。所以存量时代是什么？我认为是“走向中国式现代化的美好生活时代”。

城市的发展正经历着三个基本变化，一是城市发展主体的变化，社会阶层分化，中产阶级的形成，大学生成为社会新增就业的主体，农民工群体的选择能力提高，人们对选择生活与选择就业优先顺序发生改变；二是城市发展模式的变化，从投资、消费、出口三驾马车驱动转向供给侧改革，供给要素的优化配置，转向创新驱动；三是城市发展逻辑的变化，从低价要素供给-招商引资-企业入驻-吸引就业与人才，转向城市生活质量与服务水平吸引人才-企业入驻-经济发展。

存量时代的基本认识首先要重新认识存量国土空间资源，包括城镇化快速进程中形成了大量的城市建设用地、建筑、基础设施等存量资源；国土空间超负荷、高强度开发利用与低效利用、闲置资源并存。同样的国土空间资源在不同发展阶段具有不同的利用价值，应当通过规划对资源进行重新配置，发挥存量资源的价值与效用。其次要认识到存量时代的城市发展不仅要关注城市经济与产业结构转型要求，和经济增长的要求。还要关注双碳目标对城市减碳、绿色更新、低碳运行的要求，安全韧性对城市防灾减灾能力提升和补短板的要求等。更需要规划师从经济、社会、价值观多维度认识阶层与人群分化；分析不同阶层的生存、发展与体验需求差异；识别城市空间与设施供给的地域分布，为不同人群提供多元化可选择、可承受的供给，用空间与设施供给的正义性促进共同富裕等。

二、城市发展六大核心策略

在形成对存量时代的新的基本认识之后，我们需要再次思考城市总体发展战略，这个是我们传统城乡规划引导城市发展的最重要工具。更加前瞻性的情景分析和战略预留，将越来越成为规划的重点。城市总体发展战略研究，需要从新的发展需求出发，从城市发展阶段与特征出发，认识城市未来发展的空间、用地与设施需求；认识目前的发展缺项、弱势与短板；提出具有前瞻性、针对性、充分弹性和适应性的城市国土空间规划总体策略。

策略一：区域/市域总体布局优化策略

一是从“治理大城市病”“优化人口经济密集地区布局”出发，依据城市未来发展增量需求，存量资源的规模、类型、分布，提出国土空间资源配置的总量与策略。例如贵阳市国土空间总体规划特别重视中心城市对区域的辐射带动和服务作用；特别重视功能中心和服务中心的培育、生产和生活服务业布局。

二是按照“三生”空间的配置要求，提出城市的总体空间结构和布局优化策略。例如长株潭都市圈 的绿色，经过20年的保护、控制和培育，成为“世界级绿心、长株潭客厅”而规划工作在绿心价值挖掘，有约束、有限制的适度开发利用，促进三市共保中发挥了重要作用。

策略二：城市经济与产业发展策略

一是从未来经济/产业结构转型升级出发，评估当前产业地区的前景与问题，提出产业空间的优化与更新策略，促进碎片化产业园区向职、住、服融合的新城区转型；二是研究落后产能地区的退二进三，退工还居，二次开发与更新策略；三是为未来新经济发展提供产城融合、混合开发的创新型产业空间。特别需要研究产业园区更新、工业上楼、混合开发的规划与存量资源利用的政策法规和标准规范问题。例如天津市通过对园区梳理，撤销取缔、减量调整了近200个园区，有力促进了产城融合和园区发展品质。

策略三：城市生活与服务发展策略

进入存量时代，既有功能的织补和缝合非常重要，用存量资源优化布局关系，实现空间要素的有效配置。首先要识别“人群”的结构，从不同维度去关切不同人群的差异与特征，为社会提供多元化的空间与场所，满足不同人群的差异化需求。其次要分析“人群”的差异。需要从经济阶层、社会角色、价值观选择三个视角分析人群特征与需求差异。应当特别关注城乡居民生活消费的变化，从温饱到质量，再到品牌、奢侈品的产品消费过程，从产品消费到服务消费、体验消费的过程。

二是制定“织补式”城市更新总体方案，分析城市不同人群/阶层的居住地域与社区分布、就业与通勤空间关系，住区的公共服务、生活服务供给等水平，可以更新利用的存量空间资源分布，从而提出城市总体层面的存量利用、有机更新总体策略和总体方案，防止项目导向、碎片化的城市更新。应当特别关注新增设施与服务对象的空间距离与尺度，提高供给的可达性与有效性。中规院在石家庄国土空间规划中关于存量住房评价，职住关系分析，可转变功能的存量用地识别就是存量时代“织补式”规划的重要实践。

策略四：城市文化与魅力空间发展策略

我一直在想一个问题，我们有城市、有乡村，有居住地区、有就业地区，我们第三空间，即为人们提供旅游、度假、休闲的空间在哪里？我们需要为14亿人口提供多少、什么样的审美体验的空间和场所，以满足城乡居民日益增长的精神与文化生活需求。所以在2016年编全国城镇体系规划的时候，我们把最优秀的自然遗产和历史文化遗产落上去，就出现了一张全国魅力指数分布图。魅力空间发展策略，首先需要将历史文化和自然遗产保护、总体城市设计、城市风貌传承与国土空间塑造紧密结合，通过控制性详细规划、开发控制、土地使用与规划许可予以落实在城市层面展开基于自然和人文资源的魅力空间规划和场所营造，满足居民日益增长的精神需要。

策略五：城市绿色低碳发展与绿色更新策略

城市的气候适应性非常重要，绿色发展的愿景就是建设绿色繁荣、低碳集约、循环利用、公平包容、安全健康的美丽城市。绿色低碳发展策略具体可以开展以下几方面工作，一是通过组团发展和生态空间增加减少热岛、雨岛效应和能源需求；二是通过布局优化、职住服平衡和轨道、公交、慢行交通规划建设，减少通勤、通学交通能耗与碳排；三是通过绿色更新推进社区、园区、街区的减碳。建筑材料与营建过程在全生命周期的碳排中占很高比例，最大限度地利用既有建筑、设施是降低城市碳排的有效途径。

城市绿色发展应当形成一个分阶段的目标。2020-2025年：重点推广水、能源、建筑、规划、交通、食物等领域绿色发展与绿色技术应用，克服发展路径锁定效应，实现主要温室气体排放总量大幅度减少。2025-2030年：建立世界先进的绿色发展技术体系，支持中国提前、超额兑现全球《2030年可持续发展目标》和《巴黎协定》的国家承诺。2030年以后：实现绿色技术在城市的全面应用。全面建成绿色低碳的经济体系，为“1.5℃”目标的实现做出中国的杰出贡献。

实现城市绿色发展的具体路径应当是全生命周期的，包括：促进保护与减量利用公共自然资源的绿色技术；促进“可循环”的生产和营建方式的绿色技术；促进负责任的消费和使用行为的绿色技术；以及促进废弃物无害化分解和资源再生的绿色技术。近年来中规院在上海、深圳、重庆和浙江衢州的社区碳排放实证分析以及博鳌零碳示范区的案例非常有启发性，建议行业其他机构一起开展研究，形成更多的案例。

策略六：城市安全韧性发展策略

过去几年我在做中国环境与发展国际合作委员会、中国发展研究基金会等机构委托的课题和咨询过程中，在城市安全韧性方面形成了很多新的认识。

我们首先要研究中高收入社会城市安全韧性新需求。中国正在成为了一个中高收入社会，我们城市社会的财富和资产富集程度越来越高了，在某种程度上城市的安全韧性问题不是在提高，而是在下降；当前城市灾害风险的类型正在越来越复杂，包括常见自然灾害、非传统自然灾害、重大安全事故、传染病疫情及次生灾害与关联灾害等。特别是近年由于全球气候变化引发了很多非传统自然灾害，例如2021年郑州720特大暴雨， 2022年成渝地区严重干旱与高温，2023年京津冀流域性洪水灾害等。

其次我们要深入分析城市安全韧性问题与隐患。城市安全韧性的问题，既包括城市发展方式中的安全问题，也包括城市建设、管理中的安全问题，还包括灾害应急与重建的规划建设问题。第一，在考虑城市发展方式的安全问题时，要认识到超特大城市数量多、规模大、密度高，中长期形成的这些城市形态和土地利用特征使我国城市的安全防灾的风险不断积累；高层、超高层住宅建筑作为住房的主体形态，形成了巨大而普遍的城市安全隐患；地下空间开发中现在存在着“越多越好、越深越好”的不良倾向。第二，在考虑城市建设、管理方面的安全问题时，要特别注意城中村和城乡结合部的安全与灾害风险；用地布局忽视避让防护等的安全问题等等。第三，在考虑灾害应急问题时，要特别重视灾害发生时，供水、供电、通信和食品、生活品的供应保障和医疗卫生应急保障等问题。

最后我们应当推广防灾工程体系建设和基于自然解决方案的布局优化相结合的韧性策略，从长期适应角度识别城市长期安全韧性的短板和弱势；从短期冲击的角度充分认识灾害风险冲击的广泛影响；从公平正义的角度关注非发达地区、边远地区、乡村和小城镇的安全韧性；从绿色低碳的角度关注更加绿色化的防灾减灾对策，更多利用基于自然的解决方案（NBS）。

三、存量利用、有机更新的制度及规划创新

十四五规划中提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。…健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。…优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重……健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。” 但我们目前的税收、财政制度、金融体系、市场体系都是为扩张型、增量型的城市开发模式设计的，无法适应存量利用、有机更新。应当总结北京首都功能核心区、上海中心城区更新的经验和教训，探索政府导向和市场导向的更新模式下的差异化的土地、房屋产权制度，差异化的税收、财政、金融制度。存量利用、有机更新存在着复杂的用途管制、产权转移、利益分配关系，存在着诸多的不确定性，应当积极探索适应存量利用的新的详细规划改革创新。

针对存量时代的国土空间规划和城市更新，应关注发展阶段与需求差异，关注地区间城市间的差异；在总体层面规划，应制定城市存量利用、有机更新总体策略性方案+总体城市设计+综合交通规划的工作模式；在详细规划层面，应立足地方实际，实施一城一策，一地一策，采用总体规划实施方案+存量利用/有机更新方案+详细规划的模式。存量发展和增量发展最大的不同，增量是政府有百分之百的使用权和支配权，存量是所有权都已经分散了，所以如果没有机制、没有政策、没有相应的技术支持，存量利用、有机更新的新时期城市发展方式难以真正实现。

供稿单位：中国城市规划学会总体规划专业委员会