盘活存量建设用地的几点建议

传统的招拍挂卖地、征收土地出让金的城市发展模式，很容易抬高城市发展门槛、抬高城市房价、提高农民通过购房进入城镇的成本。投资门槛和房价过高，人口就聚不起来，服务业发展的消费基础就无法形成。高标准、高档次的城市建设，也使得中低端服务业发展成本过高，无法形成多层次的服务业体系吸纳就业。

因此，存量用地的再开发利用，必须避免传统土地出让模式下的种种弊端，按照中央城镇化工作会议精神中关于大力提高城镇土地利用效率和城镇建成区人口密度的要求，进一步创新：

（一）存量建设用地再开发必须要有新思路，应坚持合作共赢的原则，以构建原住民、社会资本、集体组织、公共利益等多方利益分配机制为核心

存量与增量建设用地产权现状差异决定了，仍用强制低价征用那套办法，不仅行不通，反而会激发更大量的社会矛盾。辉县提出来的思路具有非常重要的价值，政府的利益是个变量、开发商的利益是个常量，在多拿甚至独占存量用地增值收益已明显不现实的情况下，政府必须主动让利才能推进相关工作。做到这一点，习惯了卖地财政的地方政府，必须形成新的角色定位和利益分享意识。

（二）存量建设用地再开发，需要政府提供相应的契约监管、纠纷协调、确权颁证、公共服务设施配套等服务

政府不能独自分享类似新增建设用地的利益，不代表政府可以完全退出，不管不顾甚至放任自流。事实上，政府在这方面还有大量不可替代的责任：

一是对历史遗留问题复杂、资产权属关系界定不清的区域，首先由原住民自行划清不同产权主体间的债权债务关系，共同协商化解产权纠纷的解决方案；

二是鼓励社会资本注入，自行与原住民协商拆迁事宜，达成双方认可的安置补偿方案；

三是监督社会资本与原住民双方契约履行情况、协助处理拆迁补偿纠纷、提供确权颁证等服务；四是着力完善教育、医疗、商业配套、开放空间等公共服务设施，妥善解决因旧城改造而失业的人员的再就业问题。

（三）存量建设用地再开发，必须以改善原使用权人的生产生活质量为核心，绝不能演变成新一轮房地产开发运动

我们在调研过程中也了解到，一些地方仍按照征地拿地的强硬逻辑来推行包括棚户区、城中村之类的旧城改造，本质上是为了赶走原住居民、实现所谓的城市形象改善，然后将地卖给房地产开发商以获取高额土地收益，一些地方对原住民的就业、公共服务、住房过渡等方面考虑太少，甚至大面积压缩老城区学校、治安以及公共活动空间，为的是多腾出些可供政府卖的地，由此造成大量社会矛盾，必须引起足够重视。

（四）探索工业用地上的产业用房可分割转让

目前的工业用地出让、使用政策规定，工业用地上的产业用房只能按整栋的方式办理一个房产证，使用者不能进行产权分割，无法进行转让和再开发。建议允许工业用地厂房可分割转让：

一是产权可分割有助于降低改造成本，促进合作开发，大多数工业用地占地较大，一家企业自行改造成本过高，若是能够寻找合作伙伴共同更新改造，利用效率会大大提高；

二是产权可分割符合家族式企业升级转型的需要，有不少工业用地是一个家庭的几个兄弟合伙买下的，但经营多年之后，有分开经营的实际需求，不可分割的规定限制了他们各自的发展；

三是产权可分割符合新兴业态的空间需求，土地再开发与产业转型升级存在紧密关联，而产业转型升级常常伴随着新业态的出现，这些业态有不少介于传统工业制造和商业之间，需要更加灵活的产业空间。

（五）赋予集体建设用地更多权能，允许使用权人自行参与改造，与国有建设用地享受同等政策

建议允许集体工业厂房也能实施“零地技改”。在符合规划的前提下，允许集体建设用地使用权人在补缴相应税费后自行改造旧村庄、旧厂矿用地。允许通过协议方式转让存量建设用地使用权。支持利用旧厂房、闲置仓库等用地兴办符合规划的服务业，工业用地按商业用地价格补缴土地出让价差后，可直接转变为商业用地。