广东城镇化发展的三次理念转变及其经验启示

位于深圳东北部的坪山区是深圳生物产业集聚发展的“主阵地”，也是引领深圳生物医药产业发展的“核心引擎”。 深圳特区报记者 刘羽洁 摄

■ 邓凯帆 陈雷刚

从“九五”到“十四五”，广东城镇化经历了从夯基起步，到调试提质，再到转型升级的三次转变。梳理广东城镇化发展历程，总结其基本经验，有助于全面贯彻习近平总书记关于城市工作重要论述、贯彻落实中央城市工作会议精神，可为广东持续推动城市高质量发展提供镜鉴。

第一次理念转变

从“控制规模”到“加快发展”

“九五”以前，广东城镇化基础相对薄弱、进程相对缓慢。在1990年《城市规划法》“控制大城市规模，合理发展中小城市，逐步实现城镇建设与国民经济协调发展”的指引下，广东严格限制要素无序集聚，适度引导农村劳动力向第二、第三产业转移，控制省外劳动力流入，聚焦转移转化省内存量农村劳动力。1995年全省城镇化率录得39.27%，五年年均增长率仅为1.32%。同期，全省工业化发展迅猛、产业结构快速重塑，三次产业构成由1990年的26∶40∶34调整为1995年的16∶51∶33，工业化与城镇化的失衡张力持续加大。

从“九五”到“十五”，广东城镇化着力点在市，关键在做大增量，加快打造与工业化相匹配、与财税体系相适应的城镇发展新格局，实现了从“控制规模”到“加快发展”的第一次转变。

“九五”期间，广东以城市基础设施建设为抓手，依照“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”原则，聚力打造现代化城市，成功实现城镇化率快速提升。在分税制改革的背景下，广东更加注重挖掘土地资源价值和城市平台优势，将“加强水利、能源、交通、通信等基础设施建设，加快发展大中城市，合理发展小城镇”列入“九五”计划，加速向“经营土地”“经营城市”转向。“九五”期末，全省公路通车里程9.7万公里、高速公路1185公里，是1995年的1.15倍和3.3倍；广州的集聚辐射作用和深圳、珠海的窗口示范作用持续提升。在“大基建+大城市”的双轮驱动下，2000年全省城镇化率显著提升至55%，五年年均增长率跃升至6.97%。

“十五”期间，广东以工业化为基本动力，通过中心城市和中心镇辐射带动“两条腿走路”，发展形成“以广州、深圳为龙头，大中城市为骨干，小城市和小城镇为依托，布局合理、协调发展、特色鲜明的城镇体系”。广东省委、省政府将推进城市化作为新世纪全省发展的战略选择，着力解决人地关系紧张和城乡二元结构两大基本矛盾，出台首部城市化专项规划，聚力破解“城市化仍严重滞后于工业化”局面；首次提出“城市群”概念，发挥中心城市和珠三角城市群引领作用，划定区域性功能区，优先发展中心镇；推动户籍制度和城乡规划管理改革，以及土地使用制度和城镇管理体制改革，为人口和土地城市化扫清障碍。五年间共有1300万农村人口转移到城镇，城镇化率突破60%，创造了城镇化率快速增长的“广东速度”。

第二次理念转变

从“发展中心城市为主”到“城镇协同发展”

从“十一五”到“十二五”，广东城镇化强调城镇双核驱动，关键在提升质量，着力解决城乡差距拉大和重点不够聚焦的问题，实现了从“发展中心城市为主”到“城镇协同发展”的第二次转变。

“十一五”期间，广东坚持走大中城市与中心镇协调发展的城镇化道路，依照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”原则，加快转变城镇发展思路，提升城市对县镇村辐射带动作用。相较于城市化，城镇化更加强调以城带镇、以镇辅城。广东省委、省政府全面贯彻“两条腿走路”，出台首部城镇化发展专项规划，前瞻性全方位重构区域发展格局，适度超前布局城镇基础设施，壮大以城带镇功能；明确广州现代化大都市和深圳国际性大都市定位，实施“腾笼换鸟”，推动珠三角打造“世界级的制造业基地和充满生机和活力的城市群”；抓好“八大工程”，推进“三旧改造”，实施“双转移”，激活县镇活力，有效推动城市基础设施和社会事业向农村延伸。“十一五”期末，珠三角率先发展、东西两翼稳步发展、粤北加快发展的区域格局以及大中小城市与小城镇协调发展的城镇体系有序成型，世界级城市群、宜居城乡建设取得显著进展。

“十二五”期间，广东全面实施珠三角优化发展战略和粤东西北振兴发展战略，走好“绿色、智慧、包容、人本、特色”城镇发展道路，夯实城乡一体、区域协调的城镇发展格局，实现城镇协同发展。一是全面实施珠三角优化发展战略。紧抓珠三角改革发展上升为国家战略的重要契机，编制珠三角全域空间规划，实施珠三角一体化五个专项规划，推动珠三角国家自主创新示范区建设，培育世界级城市群。二是加力实施粤东西北振兴发展战略。支持东西两翼振兴发展和粤北山区生态发展，构建“一群三区六轴”网络化城市发展战略格局，提升区域性中心城市综合承载能力和服务功能，提升中小城市产业功能、小城镇服务居住功能，加快粤东、粤西城镇群建设。“十二五”期间，省内常住人口持续向珠三角汇集，以30%的国土面积聚集了54%的人口，创造了84%的经济生产总值，粤东西北城镇化稳步推进，除云浮外的地级以上市人口均突破百万大关。

第三次理念转变

从“规模驱动”到“创新驱动”

从“十三五”到“十四五”，广东着力提升城镇发展质量，聚焦科技创新和现代产业体系建设，着力培育壮大城镇发展内生动力，实现了从“规模驱动”到“创新驱动”的第三次转变。

“十三五”期间，广东深入学习贯彻习近平总书记对广东系列重要讲话、重要指示精神和关于城市工作重要论述，贯彻落实2015年中央城市工作会议精神，培育壮大城市发展内生动力，破解“双二元”结构矛盾，提升一体化发展水平，在构建创新格局和现代产业体系上取得显著成效。一是深入实施创新驱动发展战略，推进创新型城市和区域创新中心建设，打造战略性新兴产业策源地和集群。二是加速构建“一核一带一区”区域发展格局，完善以城市群为主体形态、以综合承载能力为主要支撑的城镇体系，推动“双区”先行先试、广深“双城”联动、“飞地经济”创新试验。三是全面推进新型城镇化，推进珠三角和粤东西北区域新兴产业功能性合作共建，引导高素质劳动力向珠三角中心城镇和产业转移园集聚。“十三五”期间，广东区域创新综合能力连续四年全国第一，初步形成以广深为龙头、以珠三角七市国家高新区为支撑、辐射带动粤东西北协调发展的创新格局和以先进制造业为支撑、现代服务业为主导的现代产业体系，核心城市发展能级持续提升，中心城市地位逐步强化 。

进入“十四五”，广东锚定“一点两地”全新定位，紧抓“双区”建设重大机遇，谋划实施“百千万工程”，推动城镇创新协调发展。这一时期，区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略成为广东探索城市发展新模式新路径的重要依托。广东深刻把握多重国家战略和先行先试政策的叠加优势，以“双区”建设为支撑引领，加力打造“四大平台”，支持深圳实施综合改革试点、实现“五个率先”，为全省应对新挑战、增创新优势、实现新发展提供战略支撑。同时，以头号力度实施“百千万工程”，实施“创先、进位、消薄”三大行动，推动一二三产融合发展，疏通激活县镇村融合发展的“毛细血管”；深入实施主体功能区战略，调整国土空间规划，优化“一群五圈”城镇空间格局，绘制协调发展的广东样本。

经验启示

“九五”以来广东城镇化的三次转变启示我们，推进新型城镇化、做好新时代城市工作，必须做好三个层面的融合发展。

（一）必须坚持城镇化与经济社会发展核心驱动力有效融合。“九五”前后，广东推动人口和城镇建设持续向工业化靠拢，跑出城镇化率增长“加速度”。“十一五”前后，广东凭借城镇建设“双引擎”引领经济社会快速发展。“十三五”以来，广东全面实施创新驱动发展战略，推动创新要素向城市集聚，夯实城市科技创新策源地和集聚地的地位。从工业化、新型城镇化到科技创新，广东始终锚定经济社会发展核心驱动力，持续提升城镇化服务现代化的功能，走出一条富有广东特色的城镇化道路。

展望“十五五”，广东要持续抓好科技创新核心驱动力，充分发挥大数据、人工智能、区块链技术等前沿科技在壮大城市发展动能、提升城市生活品质、提高城市治理水平等方面的作用，不断推动城镇高质量发展。

（二）必须坚持城镇化与国家和省域重大战略部署有效融合。从“九五”时期分类指导、层次推进的区域经济发展战略，到“十五”时期协同推进工业化、城市化、信息化三位一体部署，再到“十二五”前后的城镇化战略和珠三角优化发展战略，广东坚持国家战略与省域部署协同，有效推动了城镇能级不断提升。新时代以来，广东创造性落实区域协调发展、主体功能区、新型城镇化、乡村振兴“四大战略”，推出粤东西北振兴发展、构建“一核一带一区”区域发展格局、实施“百千万工程”，严格遵循国土空间规划，推进城市发展理念方式动力和城市工作重心方法转变，不断提升城镇化支撑高质量发展的作用。珠三角国家自主创新示范区、大湾区综合性国家科学中心等有序推进，国家实验室和重大科学装置竞相布局，更是为全省城镇高质量发展注入了澎湃动力。

展望“十五五”，广东要深刻把握多重国家战略的叠加优势，严格遵循国务院批复的国土空间规划，加快推进“百千万工程”，创造性贯彻落实国家战略，在省域部署指导下扎实推进新型城镇化，推动超大城市、特大城市内涵式发展，携手港澳共建世界级城市群。

（三）必须坚持城镇化与人民对美好生活的需要有效融合。从“九五”时期开展城市环境综合整治，到“十五”时期实施“碧水”“蓝天”工程、开展群众性精神文明创建活动，再到“十二五”前后的推动社保“一张网”、安居工程建设、“三网融合”试点、城市“10分钟文化圈”、乡村“10里文化圈”建设，广东始终将民之所盼寓于城镇发展之中。进入“十四五”，广东推动城市规划建设管理科学化、精细化、智能化，加强韧性城市、海绵城市、智慧城市建设打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。

2025年7月举行的中央城市工作会议，明确了城市高质量发展主题和内涵式发展主线，提出了城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效等要求。展望“十五五”，广东要深刻把握“五个转变、五个更加注重”原则要求，协同推进城镇建设七个方面重点任务，认真践行人民城市理念，高质量推进以人为本的新型城镇化，为走出一条中国特色城市现代化新路子作出广东贡献、提供广东样本。

（作者单位：中共广东省委党史研究室第一研究处）