魏后凯：“十五五”推进新型城镇化的若干关键问题

导读

2025年11月13日，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”成功召开。本文为中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯，在论坛上发表的主旨报告《“十五五”推进新型城镇化的若干关键问题》。

魏后凯  中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长

近日，“十五五”规划《建议》提出了一系列重大举措，其中一项重要举措是深入推进以人为本的新型城镇化。该部署涵盖了科学有序推进农业转移人口市民化、优化城市规模结构、分类推进以县城为重要载体的城镇化建设、坚持城市内涵式发展、推进边境城镇建设等多个方面。围绕这一主题，我主要阐述四个观点。

1.“十五五”时期中国城镇化需要处理好速度与质量的关系，以全面提高城镇化质量为主线

图1 1820年以来中国城镇化率的变化

中国城镇化率变化曲线显示，自改革开放特别是1996年越过30%的拐点后，中国城镇化进程显著加速。2010年，城镇化率达到50%，这是一个重要的转折点，标志着城镇化由加速阶段逐步进入减速阶段。“九五”到“十三五”期间，中国经历了大规模高速城镇化，具体来看，各时期年均城镇化率增幅分别为：“九五”1.44个百分点，“十五”1.35个百分点，“十一五”1.39个百分点，“十二五”1.48个百分点，“十三五”1.31个百分点。“十四五”前4年受疫情等因素影响，年均增速降至0.78个百分点。

展望“十五五”时期，中国的城镇化尽管增速放缓，但仍处于快速推进期。预计“十五五”期间，城镇化率将继续保持在年均0.7个百分点左右的增长水平。根据我们的预测，中国城镇化率在2030年将达到71.5%，2035年达到74.6%，2050年接近80%，届时城乡结构将基本稳定，总体上实现城镇化。

未来，推进城镇化重在提高质量，其核心是实现市民化与城镇化同步。科学有序推进农业转移人口市民化，是提高城镇化质量的关键和首要任务。市民化的本质是“共建共享”，当前市民化滞后说明农业转移人口参与了城市建设，但未能完全同等共享发展成果。面向共同富裕的目标，必须解决好这一群体的共享发展问题。

图2 1978-2023年中国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率

数据显示，2015年，我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低17.4个百分点。到2020年，这一差距扩大到18.5个百分点。“十三五”期间两率差距共扩大了1.1个百分点。到2023年，差距缩小至17.86个百分点，相比2020年缩减了0.64个百分点。从更广义的角度看，推进基本公共服务均等化是解决这一问题的根本途径。

2.面向共同富裕目标，优化城市规模结构和现代化城市体系，促进大中小城市和小城镇协调发展

之所以提出优化城镇规模结构，是因为当前规模结构尚不够合理，大中小城市和小城镇发展不协调，存在“两极化”的倾向：超大、特大城市规模过度膨胀，而部分中小城市、小城镇则面临增长缓慢甚至萎缩的局面。目前，这种两极化倾向尚未得到根本解决。

数据显示，从数量规模看，2010年至2023年，超大、特大城市由8个增至23个，小城市则从489个减少到469个。从人口规模看，超大、特大城市城区人口占全国城区总人口比重由22.3%提高到40.2%，而小城市的人口比重则从28.3%下降到18.6%。同期，建制镇建成区户籍人口占全国城镇户籍人口比重从30.7%下降到24.2%，下降了6.5个百分点。从土地规模看，超大、特大城市空间过度扩张，建成区面积增长1.92倍，其占比从16.8%增至30.7%；而小城市空间相对收缩，建成区面积仅增长19.3%，占比下降了8.2个百分点。

同时，不同规模城镇间的发展差距依然显著。一方面城镇居民人均可支配收入差距大；一方面城镇基础设施和公共服务差距大。超大、特大城市拥有强大的产业支撑和人口吸纳能力，但面临资源环境和公共设施的承载力约束，其治理现代化的方向是提高承载能力；而广大中小城市、小城镇虽有承载能力空间，却普遍存在产业支撑不足、公共服务水平偏低的问题，需要加大投入，提高发展质量和居民收入。

3.进一步完善城镇化的主体形态和主骨架，培育形成区域增长极体系

从发展眼光和国内外经验看，都市圈和城市群都是推进新型城镇化的主体形态，二者共同推动城镇化迈向更高水平。《建议》已经明确，都市圈要推进同城化，城市群要推进一体化。

下一步的重点是建立一批以同城化和高质量发展为重点的高品质现代化都市圈，并构建一个以全面提升质量、推进一体化和增强可持续性为重点，涵盖世界级、国家级和区域级的三级现代化城市群体系。中国的城市群可分为三个层次：第一层次是长三角、珠三角、京津冀三大世界级城市群，长江中游城市群远期也有潜力建设成为世界级城市群；第二层次是成渝双城经济圈等国家级城市群；第三层次是区域性城市群。

同时，需以现代化的中心城市体系为主骨架。中国的中心城市可分为全球、国家、区域、地方四个等级。北京、上海、香港有条件建设成为全球中心城市。在国家中心城市层面，目前空间布局有待优化。从优化布局、促进东北全面振兴的角度看，有必要在未来将沈阳等城市纳入国家中心城市进行规划。都市圈、城市群和中心城市等将共同构成支撑中国经济高质量发展的区域增长极体系。

4.就地就近城镇化加快，以县域为切入点，优化城乡空间布局

图3 1983-2023年外出农民工数量及比重

近年来，农村劳动力转移出现了就地、就近的趋势，表现为“三个下降”：2010年至2023年，外出农民工占农民工总量比重由63.3%降至59.3%；2009年至2023年，外出农民工跨省比重由51.2%降至38.2%；跨省农民工占农民工总量比重由32.4%降至22.7%。中国乡村振兴综合调查表明，进城农民工的落户意向，其首选地是县城或县级市中心城区，县城正成为吸纳农村劳动力转移的重要载体。与此同时，农业就业比重预计将从2024年的22.5%下降到2030年的19%左右。

图4 中国农村老龄化趋势预测

同时，农村人口老龄化、空心化问题将进一步加剧。预计到2030年，60岁以上、65岁以上农村老年人口占比将分别达到28.2%和22.2%。据2024年中国乡村振兴综合调查，在14个省份的472个样本村中，人口净流出的“空心村”占91%，呈现“十村九空”特征。在这些空心村中，空心化率超过43.4%的深度空心村占比高达48.8%。

随着城镇化推进，农村人口和村庄数量将逐步减少。根据预测，乡村常住人口到2030年将从目前的4.65亿降至3.98亿，到2035年可能进一步减少至3.53亿。行政村数量到2030年将减少约4.68万个，到2035年将再减少2.71万个。这一趋势将直接引发村庄空置、土地资源闲置和利用低效等新问题。大量已在城镇落户的农民，其在农村的“三权”难以退出，这既影响了居民财产性收入的提高，也制约了农业现代化。

因此，下一步应采取市场化方式，探索增加开放性和扩大交易半径，解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出问题。同时，要按常住人口优化农村公共服务配置，加强农村低效闲置资源的开发利用，并分类有序、片区化推进乡村振兴，统筹优化村镇布局。具体而言，统筹优化村镇布局可从三个层面展开：一要优化村庄自身布局，二要强化县、乡、村的功能分工和布局优化，三要处理好县城与其他乡镇的关系。

谢谢大家。

* 本文根据现场报告整理，已经专家本人审核。图片均来源于专家报告PPT。