新中国成立初期首都北京城市规划再探析——兼读议《规划北京：“梁陈方案”新考》

前面的话

人面对的是一个复杂世界。理解社会发展过程中变化的主要矛盾和主要矛盾的变化，对于个体而言并不容易。对于规划师也同样如此。经由专业训练，规划师获得理念、知识和技能，用它们来处理现实中复杂问题。他们的工作，是现代社会生产链条中的一部分。

一些有思考的规划师，特别是处于重要位置的规划师，他们需要为权力机构决策提出意见、建议和规划方案。其中的难点在于，如前所述，如何认识变化的主要矛盾和主要矛盾的变化，同时能够用专业应对矛盾，使得具体实践往目的性方向发展。这是一个辩证的过程。矛盾的应对要求专业的知识与实践，而专业的有效介入需要认识主要矛盾和关键问题——它们是全局、综合和变化着的问题，而不是局部和静态的状况，不能仅用专业内的理念和模式来处理复杂现实。或者说，现代规划师——有批判性创造性的规划师，需要在认识主要矛盾及其变化的情况下，在现代科层制的构架下，利用专业知识介入社会实践。现实是，规划师一方面往往难以超越专业构造的限制，另一方面不能理解主要矛盾，或者不能获得更全面和上层的信息与意图，进而陷入困境。

《新中国成立初期首都北京城市规划再探析》是在阅读《规划北京：“梁陈方案”新考》过程中，在对书中构造的具体历史场景与问题的思考中产生。以上的讨论是本文观点的基础，同时，笔者也想象着在面对风云变幻社会时专业先行者的勇气、创见、智慧和困境。

下面的文字是《新中国成立初期首都北京城市规划再探析》的减缩版，简化了大部分的历史过程阐述，只保留必要的叙事、基本线索和主要观点。文中认为新中国成立初期首都城市的高度复杂性是规划的难点，同时首都城市具有的中央与地方的双元属性构造了具体的规划难题。原文约1.2万字，刊发在这里的有6千5百余字。感兴趣的读者请阅读原文（刊载于《城市规划》2025年第11期）。

谨以此文纪念清华大学左川老师。

新中国成立初期北京城市规划的研究，目前已经有许多的著作或文章。其中往往引起关注和争论的是，如何看待中央政府所在地的选址以及“梁陈方案”。某种程度上，由于北京在过去半个多世纪的巨大变迁，引起人们对于“梁陈方案”与北京作为历史文化名城保护之间某种怀念性的复杂情感，因此也就引发各种不同观点的议论。如何结合新的视角看待20世纪50年代北京作为首都城市的复杂性、城市规划与不同层级政府之间的复杂性关系、如何结合新发现的档案材料等，在具体的历史情境和矛盾下重新审视“梁陈方案”，就显得十分重要和关键。《规划北京：“梁陈方案”新考》结合对档案资料的挖掘等方面进一步刻画了新中国成立初期北京城规划历史的细节。

1“慎始”的困扰：新政权与空间安排

1.1 回溯：新市区与另一条中轴线

1938年底日本制定了《北京都市计画大纲》，计划在西郊建设新市区。它的目的是为在京日本人提供一个综合的使用区域。贯穿新区的中轴道路，日本人称其为“兴亚大道”。这条中轴线的终端是颐和园的佛香阁。日本人的规划是复杂的，它有着强烈的政治意图。另辟新区，为日本人提供一个入侵者用于治理工作和生活的区域。另外一方面，它也试图保留北京城原有的历史文化风貌、建立新的工业区；同时在更大区域范围里沿着主要的河流规划了相当宽度的绿带并形成绿道网络；在旧区和老北京城之间划定了绿色的隔离区；主要的交通干线分布在老城的外围。北京都市计划工作的核心人物之一佐藤俊久在演讲中谈到，计划的基本原则是“北京是华北政治军事文化中心。北京城内保存为文化观光都市，由于城内再开发需要相当费用，中日住宅式样的差异对日本人而言有改进上的困难，且有损其作为观光都市的价值等理由，故采纳与郊区新建新市区的方案”。到抗战结束前，西郊新区已经有相当建设。随着日本战败，在该地的日本人、日本团体和产业的退出，西郊逐渐陷入衰败状况。1949年的北京城就是在两条轴线共存的状态之下，迎来一个新的发展时期。

1.2 “双元城市”的复杂性和空间矛盾

1949年初梁思成面对这样有着两条轴线、两个片区的城市。当时他很可能获得中央有考虑把西郊作为中央政府行政片区的信息，不遗余力地推进这个工作。1949年3月筹建中的北平市建设局举办了一次市政专家研讨会。当时迫切的问题是，中共中央政府即将成立，需要大批用房，现有空地不能随便乱用，西郊片区需要研究和规划。

1949年5月8日，北平市建设局召开一次更有针对性的都市计划研讨会，议题涉及4个方面：把北平转变为生产性城市、西郊新市区建设、交通以及城区分区问题。在会议上，梁思成提出了新北京计划的早期设想，其中特别谈到“关于西郊新市区，首先讨论性质，我以为将来性质应为行政中心、联合政府所在地或最少是市政府所在地。”——也就是从这个时候开始，梁思成遇到了中央政府与地方政府之间关系的一个根本性问题，也是难以解决的一个问题。首都城市是中央政权高层（党、政、军）与地方政府所在地的“双元城市”，它有着十分不同于其他城市的复杂关系。“双元城市”的属性是首都城市规划的一个基础性矛盾：如何处理中央各类党、政、军机构与地方政府之间的空间安排关系，以及地方（北京市）政府下的都市计划委员会在多大程度上能够决定上层的空间安排，这个问题在现有的各类文献中很少得到讨论，却是关键问题。

1949年9月9日，毛泽东搬进中南海。由于缺乏一个整体的规划，各行政机关在城区内见缝插针驻扎。9月19日，面对这样的一种情况，梁思成给北京市市长兼都市计划委员会主任委员聂荣臻写了一封信。信中谈到，“在都市计划委员会成立以后，各方面都能与该会合作来建立一个有秩序、有计划的，而不是混乱、无计划的新首都。……近来听说有若干机关，对于这个主要原则或尚不明了，或尚不知有着应经过的步骤……随意地兴建起来。这种办法若继续下去，在极短的期间内，北平的建筑工作即将呈现混乱状态，即将铸成难以矫正的错误。”——然而，在“双元城市”中，市级机构能介入、甚或决定国家级机构的空间安排吗？这是一个普遍存在的复杂问题。

2 苏联专家团：最高政策指示与市政建议

1949年9月中旬，苏联市政专家团来到北平。11月14日，苏联市政专家巴兰尼克夫书面提出对北京市政建设的建议报告。其中关于规划方面的内容涉及首都北京的城市性质，人口规模，用地的面积，以及功能分区和分布、部分行政房屋建设和建筑样式等问题。在这个讨论会上，某种程度上市政专家团团长阿布拉莫夫的发言是针对梁思成之前提出的规划。苏联专家通过各种渠道理解上层领导意见，也得到部分上层信息，提出“在领会中国最高领导的有关政策指示的基础上融入自己的规划经验而形成的建议”。他们关于中央政府选址在旧城的意见起到了“推波助澜”或者也可以说在一个特定时期的“理论支持”“政治正确”的作用，但很可能不是主要作用——或者也可以推断，苏联市政专家团的建议对于实际工作的作用有可能被高估了。从之后的资料上看，中央政府进入北京旧城，早在1949年春夏之间就已经在高层内部决定。

3“感到非常惶恐”：见缝插针的空间占据

3.1 关键信息缺失与“梁陈方案”

在1950年2月时，北京市政府已经就首都行政机关布局按照中央政府的要求做出执行意见。但是这样的信息仅局限在一定的高层范围内，梁思成和陈占祥很可能没有得到相关的传达。

1950年2月，针对巴兰尼克夫的报告，梁思成和陈占祥提出《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》，“建议早日决定首都行政中心区所在地，并请考虑实际的要求和在发展上有利条件。拓展旧城与西郊新市区之间地区，建立新中心，并配合目前财政状况逐步建造” 。这个后来被简称为“梁陈方案”的中心议题之一是把新行政区选址向东移动，错开原有日本人规划与建造的新市区，靠近老城。伴随着这份报告的还有一个作为附件2的对巴兰尼克夫先生所建议的北京市将来发展计划的几个问题（署名是梁思成、林徽因、陈占祥）。在这份附件中，谈到了对巴兰尼克夫报告相同意见的几个方面，同时也提出了几个不同的疑问。其中尤其重要的一点是，关于城市区域的分配中没有计划行政区的问题。其间谈到“政府机关必须比较集中……他（巴兰尼克夫）没有为这个庞大的工作机构开辟一处合适的地区，而使它勉强地，委屈地加入旧市区中，我们感到非常惶恐。他们的建议是使政府机关的各建筑单位长长地排列在交通干道旁边，是很不方便的，因为这会将全城最壮丽的中心区未来的艺术外貌破坏了……北京的城市格式与世界上任何一个城市都有极其显著的特征上的差别，我们若不加以考虑而使它成为一个欧洲式的城市和街型，这将是一个严重的错误。” 而这一时期，已经有大量中央政府机关搬进旧城，见缝插针地占据旧城（图1）。

▲ 图1 | 1949年12月中央各部委在北京城内分布情况

资料来源：转引自《首都行政中心位置确定的历史回顾》，原引自《对于北京将来发展计划的意见》；作者对原图进行了处理，将各部委分布用红点表示出来。

很可能仍然不知道中央政府关于把中央一级的党政机关设在老城的意见，梁思成在1950年4月10日给周恩来总理写了一封信。信中谈到，“我们请求政府早日决定行政中心的位置。行政中心区位置的决定是北京整个都市计划的先决条件，它不决定一切计划无由进行”。在等待和缺少方向的过程中是高度焦虑的，梁思成女儿梁再冰谈到：“在那段时间里，我觉得他们非常苦恼，总在讨论、揣摩党和国家领导人对于他们关于北京市的都市规划的意见赞成与否。”

4月20日，北京建设局总工程师朱兆雪、赵冬日在《对首都建设计划的意见》中提出，“行政区设在全城中心，南至前三门城垣，东起建国门、经东西长安街至复兴门，与故宫以南，南海、中山公园之间的位置”。相比较“梁陈方案”，“朱赵方案”有更多对旧城利用的考虑，可能一定程度上推动梁思成对于之前方案的思考和修订。“据陈占祥回忆，梁思成考虑到在《建议》中突出了新行政中心，却没有注意说明旧城区中心改造的可能，于是带领大家着手研究以天安门为中心皇城周围的规划，但由于当时的形势，这个补充的规划方案没有公开发表”。

3.2 军委机关在京城的空间安排

这一坚持很快随着形势的变化产生变化。认识新中国成立初期北京城空间安排的另外一条线索，是在特定时期（执政党和执政政府转换的不稳定时期）军队决定性的力量，超过其他和平时期的作用。入驻大城市和大城市的治理是新中国成立初期共产党和政府面临的现实问题。军队从之前的战争状态要转换到留守保卫状态，各个军事部门和大量士兵如何安置成为一个问题。有研究指出，中央军委机关进驻香山后不久，召开研究军委三总部及各军兵种机关成立后进城的选址事宜会议，由朱德总司令、聂荣臻副总参谋长（很快在叶剑英之后任北京市市长）主持。“会议决定中共中央机关和中央军委必须于九月中旬前迁进北平城内办公。”之后军队各部门在城内的选址用地，得到当时的叶剑英市长高度的支持。后因出现各种问题，朱德下令在公主坟至五棵松一线建设“军委城”，“军委各总部机关和各军兵种机关搬出城区，……从根本上彻底解决军队指挥机关的营房问题”。“由营房管理处和建筑工程处负责完成‘军委城’的勘测、规划和组织施工等任务”“营房管理处负责处理‘军委城’地上建筑物等等搬迁和赔偿等事项，建筑工程处负责军委城建筑的设计和组织施工，并定于1950年3月破土施工……军委城的建设得到北京市的大力支持”。也就是说，事实上中央政府和中央军委进入北平城内，早在1949年的春夏之间就已经在高层内部决定并展开急迫的建设实践。

4 历时、共时与关系：规划的复杂性构造

新中国成立初期北京城市规划的复杂性，植根于彼时首都北京政治、经济与社会状况的高度复杂性，存在于历时与共时交织的状况中，是历史遗产、国际格局、国内政治与制度结构共同作用的产物。要深入理解这一复杂性，需要将宏观结构性背景、中观、微观要素结合起来。历时的、共构的要素和状况虽然可能在新的历史阶段发生断裂性的变化，但仍然是认识北京城市发展与城市规划的重要构成，也值得进一步思考其问题与价值。

在共时性的方面，新中国成立初期北京的城市规划需要放在当时冷战的国际格局中审视，以及当时的土地改革、对高级知识分子的思想改造、朝鲜战争，以及毛泽东在1949年底的访苏和1950年初中苏条约的签订。它们构成当时北京城市规划中的一些潜在性的影响和短时的决定性的要素（尤其关于城市定性、“进步”观念与知识来源）。忽视这些要素和单独谈论某种理想化的北京的城市规划构想，就缺乏现实的基础。在中观层面，需要重新认识新中国成立初期，从中央政府的角度来维持一个新成立国家的稳定，特别是首都城市稳定的需要——空间安排是其中的构成。用某种理想方式来构造一般性城市规划的布局模式将面临其必然的困境。

在更具体的层面，如之前所强调的，1950年代的北京城市规划涉及中央党、政、军各类机关与北京市政府之间的关系，这一维度长期没有引起足够的重视，也很少讨论却是实践的关键问题——梁思成在1949年5月8日的讨论会上提出“将来性质应为行政中心、联合政府所在地或最少是市政府所在地”就是陷入这一问题的困难中。空间的规划与安排是基于对层级之间、各层级内部的“关系”认识前提和基础上的技术性处理，前提认知的不完整和失误将导致技术性操作缺乏实际的基础。其次是长期发展与当下现实需求之间的关系，在当时虽然有对北京城市性质的定位，但往往在这一特殊时期，满足更多的短时需求成为一种现实。第三是城市历史保护与工业化，城市化之间的矛盾冲突和关系——它成为20世纪下半叶以来的重大议题。这3个维度的交互构成在具体操作层面上北京城市规划的一些基本问题，仍然值得进一步探讨。

然而在结构性的大势之下，不意味着个人不能有能动性。“梁陈方案”就是在一种历史与现实共构的结构性关系之下，抱着个人的理想、对现代城市的理解与认识，试图保存北京老城和发展现代北京城的一种空间策略和努力。但其挫折也表明，专业规划若不能深刻理解并回应其所在的政治经济结构与制度性权力关系，则难以从技术蓝图转化为现实。这一状态仍然是在现代中国的政治与经济形势下，城市规划（工作者）需要面临的现实问题。历史启示在于，首都的规划治理必须首先理解并辩证处理“央-地”之间的权责利关系（制度），否则技术性规划依然难以实施。

5 想象置身历史场景：特点、问题与可能

通过深挖史料和对部分当事人与专家的访谈，《规划北京：“梁陈方案”新考》对新中国成立初期的北京城市规划展开深入研究。书中谈到之前研究存在的一些问题，认为还需要加强史料的收集、整理和分析、加强对苏联专家援助中国建设（城市规划）的研究，以及结合新材料对“梁陈方案”进一步探讨。《新考》在这几个方面都有所推进，特别在史料深挖方面为读者提供仔细考证的历史资料和信息。通过细致的档案搜集整理，《新考》构建了一份近乎“日志式”的新中国成立初期北京城市规划微观史。该书致力于还原1949—1950年关键决策期里的会议、书信、报告与关键人物的言行，拼贴出一幅动态和充满不确定性的历史现场图景。这种“深描”笔法，使读者得以超越线性的历史叙事，可以直接“聆听”历史现场中不同角色的对话与“交锋”。杨保军在序言中说经由作者的追根溯源，使人“置身于共和国成立初期首都规划的历史场景中，获得更加贴近事实和真相的透彻理解与感悟”；柯焕章说，该书做到了“用史料说话、用事实讲道理”；李百浩说，深为“作者的史料掌握、阅读、整理、分析和讨论而感动，再加上有大量的口述史料作为补充，可谓史料翔实，达到所谓‘史料即历史、论从史出’的高度”。书的封底中董鉴泓讲“为此耐心、细致的工作感到钦佩”；陈锋说该研究“努力发掘‘梁陈方案’产生、变化、发展的内在逻辑和机制，从而显示出独特的研究视角和独到见解”.

书中详细展示和讨论了苏联专家巴兰尼克夫的报告，以及市政专家团团长阿布拉莫夫的发言，而“梁陈方案”（包括其中署名梁、林、陈的附件2）是针对他们的报告和发言的一个产物。是否如其中提出的，把“梁陈方案”（或“梁林陈方案”）与“梁陈建议”做两分看，可能是值得探讨和商榷的问题。书中谈到“梁陈方案”事实上并不是如一般理解的那样没有实现，而是部分实现了（书中提出的“压缩式实现”）——读者是否同意这一观点，有待于自己的判断。其中，书中的第五章（1929年《首都计画》中的政治区规划）、第九章（关于首都规划建设的苏联经验）相对其他章节在围绕主题讨论和内容关照上略有游离；而第十一章探讨“梁陈方案”“未完全采纳之原因”，采用分列规划技术、财政经济、社会文化、政治与外交等维度（这些分列维度如何能构成相互间有逻辑关联的论述，用于综合讨论“梁陈方案”的“未完全采纳”是一个问题），并多处引用受访人的叙述，相对而言个人的观点和论述较少，一定程度上影响核心论证力。

城市规划是一个前端信息收集、整理、输入、后端结合信息内容的、有着某种意图承载的空间安排知识、技术和实践，关键信息的缺失和理解差异，对若干信息要素的忽视（如当时特定历史阶段完全不同于西方社会结构的新中国政治、行政关系构成），就可能造成规划底层逻辑的反转。历经半个多世纪，赵燕菁在2004年谈论了这一议题，认为在制定新一轮的北京总体规划过程中，“要把中央的政治决策和城市规划的专业意见分开。我们不是政治家,而是专业的规划师，揣摩政治家的偏好不应当是我们的工作。如果我们不把问题的严重性说清楚，不能为决策者担心的问题提出可行的解决办法，又怎么知道决策者能不能接受我们的方案呢？”——这一状态仍然是在现代中国的政治与经济形势下，城市规划（工作者）需要面临的现实问题，需要规划者超越本身单一的学科视角，从更加综合的维度认识和判断问题（尽管这是一个不断拓展和对变化着的主要矛盾认知的进程），并在融贯综合的基础上，结合专业内容提出可能的策略。

在城市历史的研究过程中，随着各类数据库的逐渐开放，掌握材料比以往相对容易，但要做到认识其中的各种复杂矛盾冲突和辩证关系并非易事——这是一个仍然需要持续推进的研究工作。黑格尔曾经谈到熟知与真知的辩证关系，如何把经验的、具体的、现象的内容与抽象的、结构的认知相结合，始终是研究中的关键问题。广泛和深入掌握基本数据、资料是通向真知的必要路径，但也可能因有太多的材料、细节而一定程度阻碍对深层结构和问题的认识。从这一点上说，把宏观结构与中、微观的进程结合起来的办法，把“考据”与事物发展的辩证矛盾进一步结合起来，进一步认识事物发展的复杂性，也许是在研究资料卷帙浩繁、汗牛充栋状况下值得推进的方面，是透过丰富史料认识历史过程中的矛盾冲突和问题的可能探索。

（致谢：感谢审稿人的意见和建议，促进作者深化关于新中国成立时期北京城市的复杂性和城市规划之间关系的讨论，在此表示致谢。）

作者 | 杨宇振，重庆大学建筑城规学院教授，中国城市规划学会学术工作委员会委员。