王富海：城市运营时代，规划何去何从？

导读

8月31日，2025中国城市规划年会重要活动之一“项目谋划与规划实施创新”学术研讨会在沈阳成功举办。在研讨会上，中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会副主任委员、深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师王富海作题为《城市运营时代，规划何去何从？》的报告。

王富海  学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司董事长兼首席规划师、教授级高工

此次研讨会的题目是“项目谋划与规划实施创新”，这是非常重要的一件事。马上到来的“十五五”将是中国城市转型的关键时期，如果规划行业和规划师们能够深入参与到国家的重大项目中，一定能起到重要的作用并取得较大的收获，也能为规划行业探索一条发展的新赛道。早在2004年，我们在深圳撰写过一个国民经济和社会发展规划要形成“双平台”的报告，一个是国民经济和社会发展规划，一个是城市近期建设规划，一个管投资，一个管空间，大家合在一起才能够把项目做好，才能更好的助力经济增长和社会发展。

一、城市运营时代即将到来

2025年中央城市工作会议最重要的一个论断，就是我国的城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的新阶段，这是底层逻辑中最最关键的一句话。我们需要从时代发展的角度探讨一下城市发展的底层逻辑，增量时期我们是平面的扩张、物质的新建，在增量发展过程中建筑业的发展、土地财政以及房地产的发展，对于整个国家的发展起到了非常重大的作用，大投入、大产出和大贡献。贡献率到什么程度？在增量时期由于有土地财政作为重要的杠杆，以及房地产作为加速器，城市建设和国民经济社会发展形成了巨大的正相关发动机。这样的时代背景让规划在里面起到了非常关键的作用，也才有了规划师很大的作为和规划行业的迅猛发展。在增量阶段，城市的发展是物质“增长机器”和经济发展动力，这个阶段也可以被称为建设时代。很显然，建设时代基本过去了，所有与增量建设有关的行业现在都在大幅度下降，这是城市发展的客观规律。到了存量阶段我们能够提出的手段之一是城市更新，并且更新的规模要远远大于新建的规模。城市更新如何带动国民经济和社会发展？我们必须要认识到一个事情，就是在城市发展的底层逻辑里，增量阶段一定是物质建设为主，存量阶段中央的提法相当正确，就是人民城市。以前我们的城市发展是以物质的建设为动力，未来的发展是以服务人为动力，服务人不仅要建房子，更重要的是房子里的各种活动、城市里的各种活动，让人民各种各样的需求在城市里得到更好、更周到、更便宜、更精准的满足，这才是未来发展新的动力。

从物质时代走向非物质时代，用一个词叫“运营时代”，运营时代以物质作为基础，更要从物质转向非物质。来看一张西方国家（以英国为代表）和中国城镇化进程的对比图，可以看到，西方国家的城镇化从工业革命初期的17.5%经历了约110年才发展到60%，而中国从1978年的17.9%到2020年的61.4%用了仅40余年。西方国家从1870年到如今超过150多年的漫长历史中，通过城市运营将城镇化逐步从60%提高到80%，而我们才刚刚开始踏入这个崭新的历史阶段。

西方国家和中国城镇化进程的对比图，图中蓝色曲线是西方国家城镇化过程，黄色曲线是中国城镇化过程

我们再以曼哈顿岛为例看一下。距今250年前，由于工业发展和运输的需要，它以港口为起点开始建设城市，并迅速成为重要的贸易港口城市；150年前曼哈顿开启了大基建时代，成为了工业、物流中心；到100年前大规模的扩张建设基本结束，并开始逐步从港口工业城市转型为金融商贸服务中心；到现今，曼哈顿的近百年历史都在经历存量运营和创新发展，目前已经成为了世界级的金融文化中心，并开始向全球的科技中心迈进。这就是在漫长的时间里城市运营的价值。

曼哈顿城市发展史

讲到城市运营都会用到赵燕菁教授这张简单易懂的城市化转型“两阶段”模型。在城市建设期，投资、建设一定是最主要的，这个阶段的运营支出相对比较小，随着城市化的进展二者逐步呈现出此消彼涨的变化。我国的城镇化现在已经过了交叉点，甚至已经过了好一截，但是我们似乎还没有充分意识到，依然在蓝色曲线上拼命增加投资，却还不知道红色线上的运营收入从哪里来。

赵燕菁城市化转型两阶段模型

二、城市运营的“金字塔”理论架构

从增量阶段到存量阶段，从建设时代到运营时代，这是一次历史性的转变。改革开放是从计划经济到市场经济的转变，这场转变伴随着重大的改革、创新、松绑和重构，而从建设时代到运营时代的转变，则有着反差小、共识难、周期长等特征。在城市运营时代，规划行业、规划师需要把工作重心逐步转移到城市运营中，如果还坚持以建设为中心做规划，行业就会越做越小。建设时代是搭台，运营时代是唱戏，城市发展不只需要戏台，更需要依托戏台组织丰富多彩的演出活动，这才是城市发展的本意。

关于城市运营我们建立了一个非常简单的“金字塔”理论架构，它由基座、要素和分层三个部分组成。

城市运营的“金字塔”理论架构

首先，整个“金字塔”架构的基座是城市这个巨系统，而城市运营则无处不在，城市能够生存发展到处都有运营。从城市运营的细颗粒、小场景、多主体、新模式、广需求的角度来看，在智慧城市的背景下，未来的城市运营会做出革命性的重新洗牌。如果守着旧有人工的模式去做事，一定会被智慧的方式打败，这是市场和规划重新整合的一次机会。

其次，城市运营必须有要素方面的运营，我们概括成两类八要素。一类是基础型要素，“人、地、财、产”，人是最重要的流动要素，地是城市运营的重要资产对象，财是城市正常运转的底层逻辑，产是城市发展的基础和财政税收的来源。第二类是赋能型要素，“政、文、技、数”，赋能型要素因城而异，每个城市要因地制宜、因城施策。比如说“政”这个要素就是首都北京最大的特色，“政”不仅是行政，还有政策，中国没有哪个城市比深圳更享受中国改革开放的政策红利。文化、技术、数字都是未来城市发展特色要追求的方向。

最后，城市运营要分层。省、中央作为顶层级在政策制定、资源调配、管理方式等方面深刻影响到城市的发展，从建设时代到运营时代，顶层级需要在行政架构、财税体制、规划机制、重大决策、协同行动等方面做出改革与调整。之后是市级层，市级的重点是抓大放小，统筹引领，在增量建设时代生产要素、资源要素是要统筹在市级，到存量运营时代，主体在逐步下移。接下来是区级和在实际操作中分量越来越重的街道、乡镇一级，城市运营是具体而微的，越高层次越无法管理到具体实在的地方。在这个框架下，众多城市运营任务都下沉到了基层，迫切需要专业人员的参与，能够承担城市运营的责任规划师应运而生，既要做到改善环境，也要协助社区做好城市运营。

城市运营的分层模型

三、规划在城市运营时代的新征程

自改革开放以来，我国城市的增量建设带动了整个国民经济和社会的快速发展，城市建设是我国城镇化、现代化的重要引擎，土地财政是这一阶段重要的制度创新。在增量建设时代，依托土地开发、市政建设、房屋建设、土地收益，带动了规划设计、建设业务、地产服务以及地政业务等行业的发展，建设业务特别是房地产成为了支柱产业。

增量建设时代的城市发展框架

在即将到来的存量运营时代，城市发展需要做到要素增效、运营增效、更新提质和开源节流。

存量运营时代城市发展的结构框架

首先需要实现“人、地、财、产、政、文、技、数”这些要素的增效。我们举一个土地要素的例子，前几年做了天津滨海新区2049空间结构的专题，当时对滨海新区做了不同场景的模拟，人口高方案800万、中方案600万、低方案400万，不同的人口方案有不同的用地需求，放到整个滨海的空间架构上，如果用地结构做不好，整体的效率效益就会非常低。因此做了三种模拟之后，最后选择“最大公约数”——不同情景里都要做的事情才是我们现在该干的活，这就是地这个角度的有效收缩和提质增效。

其次要在点、线、面、流等不同维度实现运营增效。运营有项目运营，如产业园区、商文旅区、楼宇、场所等；有要素运营，如交通、基础设施、公共设施等；有条块运营，包括市/区/街道、功能区、特定区域；还有平台运营，包括线上、线下平台以及特定内容和产业生态的平台。

在存量运营时代，更新提质要以运营为前提，决不能再以建设投资来拉动。根据城市化转型“两阶段”模型，在城市化1.0后期和2.0时期建设投入的边际效益已经在下降了，甚至可能出现零或者负的状态，如果无法保证足够的运营收益，债务就会越来越多。

最后，就是要开源节流渡过转型的困难期，要求我们要收好建设期的尾，着手进入到新的城市运营时代。所谓的更新提质、开源节流，形象的说，如果增量建设时代是象棋，存量运营时代就是围棋，两个时代的规则是完全不一样的，现在到了规划行业需要重新改革甚至革命的阶段。

在存量运营时代，规划行业和规划师们可以致力于发展运营式新质生产力，城市运营是一个巨大的产业集群。在城市建设时期，与建设相关的产业集群非常庞大，据不完全统计大概占中国经济发展总量的三分之一，现在这部分突然衰退了。什么行业可以替代呢？有说低空经济的，有说银发经济的，其实从哪里跌倒就从哪里爬起来，是城市的事应该由城市解决。过去是城市建设产业集群，未来是城市运营产业集群，而且城市运营是一个更长远、更可持续的产业，这样一个大的产业集群完全是规划行业未来的新征程。

在城市存量运营时代，需要稳定的现金流。为什么着重强调稳定？因为在增量建设时期的土地财政是不稳定的，尤其是在过去这十几年，我们收土地的收益到了最高点，而且不光是直接收土地的使用费，土地的价值作为一种信用所展开的土地金融的总量比卖地的总量还要大。土地财政的不可持续和对未来的透支是我们今天面临如此困境的本质原因，接下来需要建立更加长久、稳定的现金流，这个过程需要金融手段的创新。

存量运营时代规划行业、规划师的新业务方向

在存量运营时代，规划行业、规划师可以在评估咨询、规划策划、综合业务和运营服务等方面开拓新的业务渠道。评估咨询包括城市运营政策研究、城市运营咨询、城市运营评估、城市体检等。规划策划在运营时代可以承担城市运营规划、专项专题运营规划、运营导向的城市设计、运营项目策划等。综合业务则涵盖招商引资、一体化咨询、运营项目开发、运营导向的城市更新等。运营服务包括城市运营的总规划师服务，还有像运营信息的平台、国企存量资产的运营服务、公共资产运营服务等，以我们承接的深圳坪山区的运营规划师为例，我们认为坪山应以青年友好作为最重要的竞争力，并针对青年友好城市建设提了100余条可以马上执行的方案措施，这就是城市运营服务。

城市运营时代的到来是历史发展的必然阶段，它将是规划行业的新征程、规划师的新起点。在这个崭新的赛道上，规划行业有一片新的天地，规划师能够为城市发展贡献自己的力量。

*本文根据现场报告整理，已经专家审阅。

供稿单位：北京市城市规划设计研究院