张天然：上海市轨道交通规划建设回顾与展望

导读

2025年8月29日，2025中国城市规划年会专题会议六“新时期城市交通发展的协同规划逻辑”在沈阳召开。学会城市交通规划专委会委员、上海市城市规划设计研究院交通分院张天然院长作题为《上海市轨道交通规划建设回顾与展望》的特邀主题报告。

张天然 学会城市交通规划专委会委员，上海市城市规划设计研究院交通分院院长、教授级高工

1 规划历程

上海市轨道交通的发展可划分为3个阶段：早期探索、发展优化和系统完善。在此过程中，共形成五版主要的轨道交通线网规划。

（1）早期探索阶段

1956年，根据“平战结合，以战为主”的原则，上海市首次编制完成《上海市地下铁道初步规划（草案）》，规划总规模约32公里。至1958年，在对全市109万职工开展职住调查的基础上，优化了直径线方案并新增环线。20世纪80年代的交通调查显示，上海日均客流量超过20万人次的公共汽车线路多达16条，仅依靠公共汽车已难以支撑城市交通的持续发展。为此，1986年，结合城市总体规划，上海市编制完成《上海市快速有轨交通系统规划》，并获国务院批复。该方案形成了包括4条直径线、1条半径线、1条环线、1条半环线和1条浦东线的线网结构，总长176公里，设站137座。1990年，随着地铁1号线一期工程动工，上海市正式迈入了轨道交通时代。

（2）发展优化阶段

面向21世纪，在国际方案征集的基础上，上海市编制完成《上海市城市轨道交通系统规划》，并将其纳入2001年版城市总体规划。按照“功能分级、枢纽锚固和网络编织”三大核心理念，提出构建由市域快速轨道线（R线）、市区地铁线（M线）和市区轻轨线（L线）组成的轨道交通网络，共17条线路，总规模约810公里。为更合理地推进轨道交通建设、锚固城市发展骨架并提升投资效益，上海市决定选取一批线路构建“基本网络”，优先推进实施。2003年确定的基本网络方案包括11条规划线路，总里程约400公里，其中，中心城区范围内约300公里。在2001年版线网规划实施过程中，为应对城市发展新动态，上海市于2008年编制完成《上海市城市轨道交通系统网络规划》，重点从城市重点地区开发和重大项目建设等7个方面对线网进行深化与完善，最终形成包含22条线路、总长1051公里的网络布局。

（3）系统完善阶段

随着线网功能日趋完善，上海市轨道交通发展迈入系统完善阶段。2017年，结合新一轮城市总体规划的编制，上海市编制完成《上海市轨道交通线网规划（2017—2035年）》，该规划被纳入上海市城市总体规划并获国务院批复。为适应城市发展新要求，上海市在延续原有“功能分级、枢纽锚固、网络编织、资源共享”规划理念的基础上，进一步优化提升，提出“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的新理念，构建了由市域线、市区线和局域线3个功能层次组成的轨道交通网络体系。

2 基本特征与实施成效

历经五轮规划与三十余年的持续建设，上海市已建成总长达896公里的超大规模轨道交通网络。该网络总体特征如下。

（1）城市发展进入存阶段，线网客流增长趋势放缓

2024年上海市轨道交通全网日均客流达到1027万，客流强度约1.28万乘次/日/公里，换乘率持续上升至1.84左右。从网络客流演化趋势看，当网络规模达到400公里后，轨道交通出行强度趋于稳定；而客流强度则随换乘率提高呈现小幅增长。2019年疫情后，轨道交通客流出现较大幅度下滑。尽管后续开通了地铁14号线、15号线及18号线，全网客流总量仅恢复至2019年水平，出行强度则下降至0.72万人次/公里，反映出轨道交通客流增长面临较大挑战。

（2）线路客流分异特征明显，新开通线路客流强度不高

根据客流强度的差异，上海市轨道交通线路总体上可分为高客流、大客流、中客流、小客流和低客流5类。地铁1号线、2号线、8号线、9号线、10号线、11号线等开通较早的直径线路客流效益总体较好，客流强度基本达到1.5万乘次/公里/日以上；服务外围新城、新市镇与中心城之间联系的半径线客流强度普遍较低，多处于0.3-0.6万乘次/公里/日。而近年来开通的14号线、15号线和18号线客流总体不高。其中，18号线客流强度相对较高，达到1.2万乘次/公里/日；14号线为1.0万乘次/公里/日，15号线仅为0.8万乘次/公里/日。总体来看，新线客流效益需要进一步提升。

（3）网络化水平不断得到提升，换乘客流分布趋于均衡

随着网络不断完善，上海市轨道交通客流的客流均衡性得到了进一步提升，高峰高断面客流和早高峰系数均呈下降趋势。目前，全网仅地铁9号线1条线路的高峰高断面客流超过5万乘次/小时，另有12条线路高峰高断面客流不超过3万乘次/小时。

上海轨道交通在公交优先战略实施、支撑市域空间格局优化、构建多模式轨道交通线网、形成上海市地铁品牌等4个方面实施成效显著。

1公交优先战略实施成效明显。上海市已构建以轨道交通为骨架的超大城市客运体系，公交优先战略得到有效落实，轨道交通在公共交通中的主体地位基本确立。2019年，其在市域范围和中心城区的客运分担率分别达到12%和19%，占公共交通客运总量的比例高达65%（2023年达到77%），有效优化了城市客运交通方式结构。2市域空间格局不断得到优化。在上海市的市域空间格局塑造中，轨道交通线网有效支撑了多层次的空间结构和多中心的公共活动中心体系。市域范围内，五个新城均有1条轨道交通线路与中心城区相联，均能不超过1次换乘抵达主要对外交通枢纽。中心城范围内，轨道交通线网呈现“环+射+联”的结构，城市主中心轨道交通线路呈现多向辐射，城市副中心至少有2条轨道交通线路引入，有力支撑了多中心公共活动中心体系的形成。3多模式轨道交通发展格局基本确立。自第三期建设规划开始，上海市全面启动市域线建设，逐步构建由市域线、市区线和局域线组成的多模式轨道交通网络系统，以满足市域、主城区和城镇组团等差异化出行需求。市区线主要服务于中心城高密度交通出行需求，目前线网实施率已达85%左右，市域线于“十四五”期间全面启动建设，在建里程超过300公里。局域线则在中心城及松江新城、南汇新城等地区开展了多模式试点。4品牌文化影响力不断扩大。在品牌文化建设方面，形成了标准化、人性化的上海地铁品牌。2010年，上海地铁在行业内率先探索并推进运营服务标准化体系建设。2016年12月，顺利通过国家标准化管理委员会验收，成为全国首家轨道交通运营服务标准化试点单位。从2017年开始，上海地铁从“试点”向“示范”迈进，致力于成为国内可复制、可推广的范本。

3 面临的挑战

当前，上海市轨道交通网络已逐步进入成熟期，轨道交通建设要从“适应现状成熟需求为主”向“以轨道交通牵引城市发展”转变，更加突出在超大城市发展中的引领性。为落实国家战略要求和适应未来发展趋势，需继续坚持《上海市城市总体规划(2017-2035年)》中明确的“一张网、多模式、广覆盖、高集约”规划理念，构建支撑“五个中心”建设和市域空间格局优化的轨道交通网络。下一步应重点从以下3方面进行提升与完善。

（1）进一步彰显对重大发展战略的引领支撑作用

上海已迈入“主城区—市域—都市圈”多层次、高质量协同发展的新阶段。在此背景下，需进一步强化轨道交通对重大发展战略的支撑，构建“一小时同城都市圈”；进一步强化虹桥枢纽、东方枢纽等门户区域的“两个扇面”服务功能，以引领主城区核心功能提升，实现与新城的联动发展。

（2）进一步提高综合交通体系的整体效能

在市区线网络基本稳定和局部补强的基础上，应重点构建骨干型市域线网络格局，因地制宜强化局域线对重点地区发展的支撑。加快推动轨道交通与国铁干线、城际铁路的融合发展，加强与道路交通、公共汽电车和非机动交通系统的协同发展。

（3）进一步强化以科技创新提升轨道交通建设运营水平

在空间廊道资源日益紧缺的背景下，应进一步运用新技术手段，建立一体化全网智慧调度系统；提升骨干型廊道的复合功能，积极探索既有线路提升改造，实现跨站运营与灵活调度；坚持TOD发展理念，引导轨道交通车站及周边地区功能集聚发展。

4 未来展望

面对发展新形势和新要求，为强化规划引领和轨道交通线网系统性优化，衔接支撑上海大都市圈国土空间总体规划、“上海2035”总体规划实施评估，并指导上海市轨道交通第四期建设规划编制，上海市于2023年正式启动了新一轮轨道交通线网规划的编制工作。面向未来，上海市将全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，落实新发展理念，构建新发展格局，坚持以人民为中心和高质量发展要求，坚持以轨道交通为主导的公交优先战略，着力建设与上海“五个中心”相适应、与构建超大城市空间格局相协调、与践行人民城市理念相匹配的轨道交通网络，建设轨道上的大都市。持续推动绿色低碳可持续发展，加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

本次规划以城市总体规划为统领，坚持轨道交通对城市功能与格局的辐射带动作用、坚持以人民为中心的价值取向、坚持绿色低碳的发展模式。规划提出建设与上海“五个中心”相适应、与构建超大城市空间格局相协调、与践行人民城市理念相匹配的轨道交通网络的总体目标，构建“一圈一网一核三层次”的区域轨道交通总体格局，优化形成“成环成网、多射多联、强覆盖重便捷”的轨道交通线网结构，着力推动主城区核心功能提升、中心城和新城联动、上海大都市圈一体化协同发展。

未来上海市轨道交通线网深化完善将重点从以下6个方面展开：一是主城区层面，进一步锚固“环-射”骨干网络，提高市区线的覆盖水平、服务能力和便捷程度，强化系统服务，提升中心城辐射能级。二是在市域层面，进一步加强新城与中心城之间的轨道交通快速联系，补强服务重点新市镇的市域线，服务重点地区发展，探索高标准局域线建设。三是适应区域一体化发展要求，构建面向上海大都市圈的轨道交通线网，提升主要廊道服务效能，打造60分钟同城都市圈。四是衔接线网规划目标与服务时效要求，细化市域线建设标准。五是加强技术创新与运营协作，推进多模式一体化运营。六是加强轨道交通设施与沿线用地融合发展，提升轨道交通建设综合效益。加强线路选线与用地布局相衔接，推动车辆基地综合开发利用，以景观风貌设计为抓手，提升方案设计水平，强化与周边地区品质联动衔接。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划学会城市交通规划专业委员会