杨保军：大转折 大变革——面向现代化人民城市的规划创新

2025年10月25日，第22届中国城市规划学科发展论坛上, 中国城市规划学会理事长、全国工程勘察设计大师杨保军理事长发表主题演讲“大转折 大变革：面向现代化人民城市的规划创新”。报告以中央城市工作会议精神为指引，剖析2015-2025十年前后城市发展的重大转变，提出五个“面向”的规划创新。

主题演讲人：杨保军（中国城市规划学会理事长、全国工程勘察设计大师）

一、学习领会中央城市工作会议精神：重点理解六个“一”

今年中央城市工作会议对未来城市发展提出的“总体要求”，可以概括为“六个‘一’”：

一个理念：人民城市理念

一个目标：现代化人民城市

一个主题：推动城市高质量发展

一条主线：坚持城市内涵式发展

一个抓手：推进城市更新

一条新路子：中国特色城市现代化

报告特别强调，“人民城市”既是价值立场，更是工作方法。与以往“以目标倒推项目”的做法不同，城市建设必须形成“问需于民—问计于民—问效于民”的闭环：没有真实需求的项目容易成为“负资产”。 沈阳长安小区的实践被强调为“软硬并举”的样本：更新不仅完善空间与设施，更与社区治理、服务与文化活动结合，让“家家户户幸福生活、老老少少开心快乐”成为直接目标感。杨保军理事长以“见自己、见天地、见众生”的三重境界勉励同行：最高标准是时刻追问“是否真正有利于老百姓”。

新的城市工作目标相比二十大新增了 “创新、美丽、文明”三个要求。其中，“创新”被置于首位，凸显了城市的首要特质和当前的主要矛盾。为支撑目标实现，需要系统推进六个方面的任务：践行人民城市新理念、培育创新发展新动力、续写改革开放新篇章、建设美丽宜居新家园、夯实安全韧性新机制、开创现代治理新局面。同时，还应以“坚持城市内涵式发展”为主线，将“推进城市更新”作为抓手，走出一条“中国特色城市现代化”的新路子。

二、十年前后的重大转变：发展阶段、主要矛盾与应对策略

对比2015年至2025年两次中央城市工作会议，十年前后城市发展出现三大转变。

1.发展阶段转变

主要表现为“两个转向”：城镇化由高速增长转入稳定发展期，城市建设从大规模外延扩张转向存量提质增效。2011-2020年我国城镇化率年均增长1.39个百分点，2021-2024年降为0.78个百分点，这不是短暂波动，而是内在趋势。若仍以“扩张逻辑”决策，便会出现“地铁出站即基本农田”的错配，或将赛事设施选址至远郊、赛后利用困难、生态与交通成本高企的资源浪费。前者显示基建与功能布局脱节，后者则暴露“好看不耐用”的投资冲动与专业论证的缺位。

2.主要矛盾的转变

从“动力过强导致的粗放扩张与乱象”，转为“存量更新的内生动力不足”。房地产下行与土地财政约束叠加，市政公用设施面临运维压力，而可持续的更新模式尚未建立，亟需以改革与场景双轮驱动激发活力。

3.应对策略的转变

发展目标从突出宜居性到更加全面综合，发展理念2015年从“以物为本”转向“以人为本”，2025年进一步从“以人为本”凝结为“以人民为中心”；城市发展转型从方向转型走向动力转型；城市建设模式从增量扩张到存量盘活；城市规划应对从底线管控到活力激发，适配存量时代的实施导向。

三、规划创新：“五个面向”

1.面向目标

深化“一个体系、六个城市”的技术、理论与实践：着力优化现代化城市体系，建设富有活力的创新城市、舒适便利的宜居城市、绿色低碳的美丽城市、安全可靠的韧性城市、崇德向善的文明城市、便捷高效的智慧城市。建立健全科学的城市发展评价体系是树立和践行正确政绩观的关键，它既是传导中央政策的“传动轴”、引导行政决策的“指挥棒”，也是治理绩效的“公平秤”、群众监督的“公示台”。通过客观评估和公开透明，确保城市高质量发展目标的有效落实。

2.面向人民

深刻把握党的“人民至上”执政理念，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的根本宗旨。规划工作必须适应人民需求从“有没有”到“好不好”的深刻转变，回应民众在教育、居住、环境等方面“八个更”的期盼。为此，需要努力提供适应新时代美好生活需要的“城市产品”，通过推进完整社区建设、打造全龄友好城市，并建设蓝绿交织的公共空间，来系统性提升人民的生活品质。

3.面向动力

在“内生动力不足”成为主要矛盾的背景下，规划能够直接发力的环节是“创新空间”的塑造与“消费场景”的营造。一方面，创新活动偏好“历史肌理、生活气息、艺术气质与知识生态”叠加的环境，将伦敦金丝雀码头与国王十字的更新对照，后者更能聚集科创与媒体企业；另一方面，应关注赛事、夜间经济等场景的组织，把人流与内容转化为城市活力，并通过“咖啡馆指数/茶馆指数”等轻量观察刻画不同知识与文创生态的活跃度。同时，要搭建开放平台，推动双循环，发挥枢纽作用。

4.面向存量

建立一套系统性的城市更新治理框架。首先需健全城市更新实施机制，以“无体检、不更新”为原则，构建从专项规划到项目实施的多层级规划体系。其次要完善用地政策，支持土地混合利用和容积率转移，盘活低效用地。同时，建立房屋全生命周期安全管理制度，落实房屋使用安全主体责任和监管责任，探索以市场化手段创新房屋质量安全保障机制。构建政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新模式，并加快健全相关法规标准，为存量更新提供坚实的制度保障。

5.面向实施

强化规划引领，通过编制专项规划和优化容积率计算规则等方式为城市更新方案提供指引。在土地政策层面，需创新土地供应和跨项目“肥瘦搭配”的统筹模式，为更新提供要素保障。实施中应分类施策，针对经营性、非经营性等不同项目类型，采取政府主导或市场运作等多元模式。同时，要强化“四师协同”的在地服务，发挥专家智库作用，确保规划意图有效落地。

四、结语

杨保军理事长强调，规划服务于国家现代化建设，应针对一个时代的核心问题确定相应的策略和方法。改革开放40年，城市的空间特征、发展动力、增长属性、财务属性、投资主体发生了很大的变化。因而，规划不能一成不变、而要与时俱进。过去要想方设法遏制盲目开发的冲动，现在则是要想尽办法激活城市发展内生动力。规划的做法就要变化。不是为变而变，是为了解决问题、为了推动城市高质量发展而变。

本文根据现场演讲内容整理，经演讲人审定

文字整理：王振宇，同济大学建筑与城市规划学院硕士研究生