新时代城市规划工作的总体思路和基本路径

作者 | 汪光焘  原建设部部长，第十一届全国人大环境与资源保护委员会主任委员，高级工程师

依据《城乡规划学名词（2021）》，城市规划与城乡规划是同义词，本文统一用城市规划来阐述。中国现代城市规划理念不是简单地引入与传统的关系，而是全过程的融合，具有突出的时代性和阶段性特征，还深刻影响了国家政策制定。

1. 基本观点

中国的“天人合一”与“道法自然”哲学思想，主张遵循自然法则，植根于中国城市的规划之中，营造了中国古代城市丰富多彩的空间形态，创造了富有中国传统文化内涵和意义的城镇和乡村，形成了人与自然和谐交融的人文景观、人居环境以及和谐的邻里关系。“其价值在今天社会背景下显得更加突出”，“其对人与自然、人与人之间关系的理解是我们构建一个和谐持续发展社会的重要理论源泉”。

改革开放以来，中西方交流显著增加，对中国城市规划的影响可归纳为“四个理念、一项方法”：四个理念分别指系统论思维、城市化、区域化、市场化，一项方法指定量化研究方法。

系统论思维在城市规划中的应用始于美国，广泛应用于英国，旨在将原有经验分析和空间设计的城市规划转变成理性分析和规范化的工作流程。钱学森先生也强调系统论不只是方法，而是将城市作为一个大系统来研究思考。城市化（亦称城镇化）指人类生产和生活方式由乡村向城市的转化发展全过程，促使中国实施市带县行政体制改革，城市政府职能上实现统筹城乡，建立了市域城镇体系规划；区域化引入国外“都市区”“都市圈”“城市群”等概念之后，促进了跨行政区域协同发展，建立了全国和省域城镇体系规划；市场化借鉴国外境外实践，建立土地和水等自然资源有偿使用制度，与我国市场经济体制改革密切相关，成为调控资源高效利用和保护环境的手段。土地有偿使用还成为地方财政的重要来源，极大地影响城市规划工作；定量化研究方法伴随着数字技术发展，大数据、人工智能、云计算、物联网等信息网络技术的成熟，数据与模型驱动的城市研究得到快速发展。

需要特别强调的是，中国城市规划从一开始就在努力探索适应中国社会发展。以周干峙先生（1930—2014） 为代表的第一代中国城乡建设事业的开拓者，为适应社会主义建设、改革和发展的需要，放眼世界思考中国未来，在有生之年努力探索不同历史时期、发展阶段和体制条件下的城市规划理论和方法，最近出版的《周干峙文集》是真实记录。

2. 关于新时代城市规划工作的思考

理念是行动的先导。党的十八大标志着我国进入建设中国式现代化的新时代，城市现代化是必然要求。2015 年中央城市工作会议提出了“一规律、五统筹”，开启了新时代城市工作基本思路和科学方法。时隔10 年的2025 年，中央再次召开城市工作会议，面对城镇化和城市发展新阶段，提出城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，提出“一优化、六建设”，走出一条中国特色城市现代化新路子。

习近平总书记强调建设现代化人民城市。中国式现代化坚持城市现代化和乡村振兴同步，确定了中国式现代化城市目标的路径，明确了城市发展的价值观和方法论，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题。

这一时期，规划体系的不断完善，初步形成了主体功能区制度体系、“五级三类”国土空间规划体系，健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用，为新时代城市规划工作奠定基础。

新时代城市规划工作的总体思路：坚持人民城市人民建、人民城市为人民，将满足人民群众对美好生活的向往作为城市规划工作的出发点和落脚点，全面提升城市规划、建设、运营、治理融合水平。

基本路径：加强党的领导，以城市更新为抓手，坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，健全城市规划体系，推动城市高质量内涵式发展。

主要内容：一是从关注人口总量转向关注人口构成。应对减量化、老龄化、少子化的挑战，针对外来人口市民化的更高要求，从居民生活需求出发，持续提高公共服务均等化水平。二是统筹高质量发展和高水平保护。坚持习近平生态文明思想，优化开发保护格局，推动发展方式绿色转型，实现资源集约高效利用。三是以促进创新和合作为目标构建城市创新生态。激发城市动力和活力，为塑造新产业新业态新模式提供新空间，助力新质生产力发展、助推城市产业转型升级。四是推进土地混合开发制度。改变单一功能和用途管制的用地方式，鼓励用途兼容、功能混合，使空间走向多样化、多功能的使用。五是改革城镇体系规划优化城市体系。不简单用通勤识别都市圈范围，而是以有利于形成产业链、供应链划定经济功能区，有利于推进以县城为重要载体的城镇化，实施经济管理权限与行政区适度分离改革。六是通过数字化和智慧化推进城市的规划建设治理运维一体化。发挥好信息赋能规划和定量研究优势，提高治理体系和治理能力现代化水平。