杨保军：城市更新的四个价值取向

导读

中国城市规划学会理事长、全国工程勘察设计大师、住房城乡建设部原总经济师杨保军在2025江苏省城市规划研究会年会上以《城市更新的价值取向》为题作主旨报告。他指出，城市更新作为当前和未来城市工作的重要抓手，既要坚持问题导向和目标导向，也要坚持价值导向，树立以人为本、运营思维、文化传承、多元共治的价值观念，建立可持续的城市更新模式，推动城市高质量、内涵式发展。

我国城镇化和城市发展的历史方位面向“两个转向”：一是我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，二是城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

根据2025年7月中央城市工作会议精神，当前和今后一个时期城市工作的总体要求是认真践行人民城市理念，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。实现中国城市的内涵式发展要以“现代化”为时代特征，围绕“建设现代化人民城市”的要求，突出城市经济、社会、环境和文化的协同发展。其中，推进城市更新是重要抓手，中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》明确了 8项重点任务、6项保障措施。

我们要用好城市更新这个抓手，不断激发城市潜力、增强城市活力、提升城市竞争力，通过城市更新推动城市高质量内涵式发展。在经济方面，逐步发展新质生产力，实现经济增长与资源环境消耗脱钩；在社会方面，实现住房和公共服务供给与人民美好生活需求的精准适配；在环境方面，积极稳妥推进碳达峰碳中和，推动减污降碳扩绿协同增效；在文化方面，建设崇德向善文明城市，从物质空间的保护扩展至人文精神培育。

城市更新的四个价值取向

1 以人为本，回应真实需求

城市更新要以“人民性”为根本价值取向，更多地投资于人。习近平总书记关于城市工作的一系列重要论述，如“城市是人民的城市”“人民城市人民建、人民城市为人民”“城市是人集中生活的地方，建设必须把让人民宜居安居放在首位”等均强调了这一核心理念。“人”是第一位的，城镇化发展逻辑已经从传统的“产城人”转变为“人城产”。同时，社会主要矛盾也已经发生转变，即从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

城镇化发展逻辑的转变

因此，应当扎实推进全体人民共同富裕，促进人的全面发展。进一步聚焦人的需求变化，从基本物质需求转向休闲、健康、文化等精神需求；进一步实现公平正义，面向多元人群需求的精准化供给有待提升，尤其需要关注新市民青年人、老旧小区居民、老年人、儿童四个“2亿人”重点群体的需求。

人民城市理念是新时代新征程城市工作的基本价值立场，必须把实现人民群众对美好生活的向往作为城市工作的出发点和落脚点。坚持问需于民、问计于民、问效于民，解决好人民群众急难愁盼。让城市不仅有“高度”，更有“温度”，致力于达到三重境界：见自己、见天地、见众生。

在实践层面，一切工作都必须着眼于便民、利民、安民。通过公共空间改造提升市民生活品质，如上海“一江一河”和重庆“两江四岸”项目，成功将滨水区域转化为服务市民的公共空间和生活岸线。不断完善完整社区建设，满足“一老一小”等人群需求，如杭州·滨江缤纷社区整合存量空间，构建高度集中的社区公共服务圈，并全面推进适老化、适儿化提升。针对新市民和青年群体，建设青年友好城市尤为关键，如杭州“春雨计划”推出住房保障等政策，确保青年群体进得来、留得住、能成业。同时，重庆劳动者驿站等设施建设，为新就业形态劳动者和户外劳动者提供了休憩和补给场所，体现了城市对社会服务人群的关怀。

上海·一江一河(左)、重庆两江四岸（右）

杭州滨江缤纷社区

2 运营思维，转变发展方式

2024年2月，习近平总书记在天津考察时指出，积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升。2024年7月党的二十届三中全会提出，深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。这一转变的核心是从城市开发模式转换为城市运营模式，坚持“长期主义”，在城市规划建设治理中树牢“经营城市”理念。

这种新模式要求运营前置，实现精准定位与业态策划。首先通过前期深入的市场调研，精准定位客群，洞察未被满足的人群需求；其次是多元化的业态策划，引入首店经济、沉浸式体验、主题街区等多元业态，通过特色定位避免同质化竞争。同时，必须强调文化赋能与 IP 塑造，以市场视角判断资源潜在价值，并通过价值转化，将其转化为独特的商业 IP 和体验场景，从而提升项目的辨识度和附加值。为保障长期运营的可持续性，需要探索灵活的资金投入与收益分配模式。在资产运作机制上，应探索“风险共担、利益共享”的多元化资金投入分配机制，并推动 REITs（不动产投资信托基金）等资产证券化路径，以缓解城市更新的资金压力，实现长期可持续运营。最终，通过可持续运维与价值提升，持续运维实现资产保值，包括持续的营销推广、社群维护、品牌优化，并根据市场反馈进行动态调整。

城市更新的“规建投运营”机制——从开发模式到运营模式的动能转换

在具体实践中，各地积极探索多元模式与创新运营路径。公共服务设施通过公建民营、民营公助等方式提升服务品质，如深圳妇儿大厦改造以女性与儿童友好为核心，融入商业配套与公益服务。商业综合体在文化赋能下实现创新运营，西安长安十二时辰街区以沉浸式历史文化场景吸引大量游客。老旧街区和厂区通过平台公司运作、品牌孵化及文化活动激活价值，重庆山城巷和景德镇陶溪川成为文化与商业融合的示范案例。夜经济的激活和城市品牌运营是增强城市活力和竞争力的重要手段，北京朝阳灯光节及成都“公园城市”建设有效提升城市活力与消费力。环境治理运营也能实现巨大的资产转化价值，如漳州龙江岁月通过多业态经营实现国有资产增值与租金收益增长。

3 文化传承，赓续历史文脉

城市更新必须将文化传承置于重要地位，习总书记多次强调文化传承保护在城市建设中的重要性。2014年2月，习近平总书记北京考察时指出，处理好历史文化和现实生活、保护和利用的关系，该修则修，该用则用，该建则建，做到城市保护和有机更新相衔接；2019年11月，在上海考察时指出，像对待“老人”一样尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆。2023年7月，在苏州平江历史文化街区考察时指出，要保护好、挖掘好、运用好，不仅要在物质形式上传承好，更要在心里传承好。

在城市更新中，应当更加重视中华优秀传统文化的价值，通过系统性、整体性的保护与活化，实现人文复兴与经济振兴的双重目标。

在实践中，各地探索了多元路径。在工业遗产保护与利用方面，遵义·长征电器十二厂通过保留工业建筑特色风貌并将其打造为三线建设博物馆，实现了对历史场景的再现与活化。在历史文化街区保护与活化方面，广州·永庆坊片区以非遗文化为核心，在保留骑楼、西关大屋等传统风貌的基础上引入文创、艺术等多元业态，打造了城市文化地标；扬州·仁丰里则通过保护不同年代的历史印记并引导居民、商户自主更新，成功撬动民间资本，吸引创客空间入驻，实现了老城活力和就业岗位的双增长。在古城保护与活化方面，江西·永新古城深入挖掘传统营城智慧，形成了“因山为屏、理水塑城”等营城六法，重塑了城市文化精神，促进了特色风貌重现和功能活力提升。

从工业遗产到历史街区再到古城整体保护，各类实践均通过文化价值的深度激活与当代生活方式的有机融合，让历史文脉在新时代延续，并成为推动城市高质量发展的重要动力。

4 多元治理，推动共建共享

城市更新的第四个价值取向是从“政府管理”到“多元治理”。2017年10月习近平总书记在党的十九大报告中指出，打造共建共治共享的社会治理格局；2020年8月在经济社会领域专家座谈会上指出，要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体；2022年10月在党的二十大报告中，进一步提出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”

因此，城市更新必须加强城市各领域、各环节、各主体统筹，增强城市工作的整体性、系统性、协同性，强化区域协同、部门统筹和基层共治，统筹生产、生活、生态、文化、安全等不同领域，统筹政府、市场、社会、市民等各类主体，统筹规划、建设、运营、管理等多个环节。

为实现这一目标，需要形成政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式，让市场在资源配置中起更关键的作用，同时兼顾社会效益和长期运营。例如深圳市城市更新政府的角色转变，政府制定“游戏规则”而非指定“运动员”。通过出台全国首部《深圳经济特区城市更新条例》等方式明确项目申请的准入门槛，放开市场准入，由市场主体（如开发商）根据规划导向和自身判断，申报纳入“城市更新单元计划”，并将部分审批权限下放至区一级政府以提高效率。

同时，要加强政府多部门合作，共同推动更新项目；调动市场主体的积极性，推动市场化运作。在基层，要发挥居民主体作用，推动原拆原建、自主更新，例如杭州浙工新村探索的“居民主体参与、资金总体平衡、小区整体提升、服务保障兜底”的自主更新模式。充分发挥专业团队作用，推广苏州十全街更新过程中的四方统筹的工作专班组织机制以及上海“三师”联创机制等优秀典范，推动共建共治共享，提升城市治理效能。

城市更新作为当前和未来城市工作的重要抓手，既要坚持问题导向和目标导向，也要坚持价值导向，树立以人为本、运营思维、文化传承、多元共治的价值观念，建立可持续的城市更新模式，推动城市高质量、内涵式发展。