王凯：大时代下的规划流变

导读

本文为中国城市规划学会副理事长、全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长王凯在“2025年度中规院学术交流会”上做的报告。

王凯 中国城市规划学会副理事长、全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长

1 国家使命与规划的职责担当

中国式现代化是党的百年愿景，规划工作者要有大历史观。新中国成立初期，党就探索走中国自己的社会主义建设道路，上世纪70年代周恩来总理在政府工作报告中提出“四个现代化”的宏伟目标，党的十一届三中全会以来，党中央先后提出“三步走”和“新三步走”，党的十八大以来以习近平总书记为核心的党中央提出2035年基本实现社会主义现代化，2049年把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。1949年到2049年的百年历程可以看出，党建设现代化的目标始终坚定不移，内涵不断丰富，时间表日益清晰。

城市是国家现代化的主引擎，是工业化、城镇化、信息化的核心载体。当前我国城镇化率已达67%，预计2035年将提升至75%。城市不仅是国家现代化的主战场，也是创新驱动的动力源。在过去70多年的现代化建设历程中，城市规划伴随国家现代化的建设历程始终在场，与时俱进，发挥着不可替代的技术保障作用，促进了早期的工业化，改革开放以来的经济繁荣，以及当前国家发展的转型。

建国初期至改革开放（1949-1978年）

新中国成立初期，城市规划的核心任务是服务国家工业化建设，其中“一五”时期落实“156项工程”的布局是重点。1955年中规院编制的包头总体规划，就是这一时期的典型代表。此后随着国际形势的变化，规划工作转向支持“三线”建设，调整城市体系与功能布局。这一时期的城市规划工作的主线是对国家计划的具体落实。

改革开放至党的十八大（1978-2012年）

改革开放以来，规划界以推动经济建设为中心，适应全球化、市场化的趋势，进行了多元化探索。一是呼应对外开放，为经济特区、沿海开放城市等建设提供布局方案，助推外向型经济发展。以深圳为例，全面探索从计划经济到社会主义市场经济背景下的城市规划建设实践。周干峙老部长应对当年的多重不确定性，提出的滚动发展的思想是具有创造性的。

深圳特区规划建设：多中心弹性带状组团结构

二是适应市场经济，为市场化条件下土地要素的配置提供支撑。上世纪80年代提出的控制性详细规划制度是中国自身的规划体制改革成果。《上海市虹桥新区控制性详细规划（1982）》确定的地块用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车车位8项控制指标，成为从计划色彩浓厚的建设规划向市场化空间治理转变的代表。

上海市虹桥新区控制性详细规划（1982）

三是融入全球化进程，关注城市间竞合关系，以跨区域的城市空间战略提升中心城市的竞争力。2000年，广州率先开展了总体发展概念规划研究，随后南京、宁波、杭州多个城市响应，推动了中国加入世贸组织后外向型经济快速发展带来的空间增长需求，促进了区域重大基础设施的建设，是中心城市走向区域的重要规划实践。

广州总体发展概念规划研究

此后，为了促进国家层面的区域均衡发展和高效分工。2005年开展了《全国城镇体系规划（2005-2020年）研究，以环境承载为前提，分析了全国尺度的人居条件适宜性，结合人口增长、产业变化等条件，确定了多元多极网络化的城镇空间结构，是一次全国层面的规划有效实践，推动了后续多个国家层面的规划研究。

党的十八大至今（2012年至今）

党的十八大以来，规划工作迈入全新阶段。一是推动生态绿色，以国土空间规划为载体，划定“三区三线”，推进生产、生活、生态空间的协同。落实生态文明建设和“五位一体”总体布局，推动规划体制改革，促进城市高质量发展。

以中新生态城、海南博鳌会议中心绿色改造为代表的规划实践探索了土地混合利用、可再生能源系统、慢行系统等资源节约、环境友好的新模式。今年两会通过的《生态环境法典》应该说实现了生态文明思想在法律制度层面的重大突破。

二是促进文化传承，以国家视角和历史线索为基础，构建全谱系的城乡历史文化保护格局。同时以历史文化街区为载体，推动消费升级、激发城市活力。以苏州十全街为例，通过“一桥一故事”的文化挖掘和广场改造，激发城市活力。今年春节期间全国5亿人次出行大部分流向历史文化场所，印证了文化作为城市发展动力的重要价值。

苏州十全广场改造后场景

苏州十全街历史文化保护和整体提升

三是助力科技创新，从郊外产业园区建设，逐步转向中心城区创新街区布局规划，助推城市的动能转换。2015年中央城市工作提出的改革、科技、文化三大城市发展动力论断，在历经十年实践沉淀后，其深刻内涵才得以充分彰显。科技作为第一生产力，深圳和杭州等城市的成功实践已经得到验证。以文化为发展动力，推动消费升级、激活城市活力，正逐步成为全社会的共识。

四是保障安全韧性，从城市到街区，建立韧性安全的系统方案（内涝、消防、建筑安全等）。多个城市多层级建立了从城市到街区的韧性安全系统方案，应对内涝、消防、建筑安全等多重风险，为城市的韧性发展提供重要支撑。

五是落实全龄友好，全面推动以人为本，提升不同人群需求与空间建设的适配性，出台了包括儿童友好、青年发展、老年友好在内的多个规划建设导则，回归物的建设与人的关怀并举，进而促进人的全面发展。

六是加强精细治理，以精治、共治、法治，实现共谋、共建、共管、共享的社会治理格局。

纵观三个阶段的历史回顾，我们可以看出，随着时代的变化，规划的类型和作用是不断变化的。尽管当前规划行业面临转型压力，但规划作为政府的主要职能，在国家现代化的进程中仍具有不可替代的作用，规划要看长远，坚持长期主义。技术的迭代也是规划工作的常态，要摒弃畏难情绪，以开放的心态拥抱新知识、掌握新技能。

2 空间认知与规划的重心转换

2.1 新转折：中央城市工作会议提出“两个转向”

中央城市工作会议明确提出“两个转向”：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。“两个转向”是对未来10年、20年乃至更长时期城市发展形势的重大战略判断，具有深远的指导意义。

从分析数据可以看出，自2020年以来，我国城镇化增长率明显放缓，其原因有三：一是经济动力发生了深刻转型——从过去出口、投资和消费为主，转向以消费、服务业和技术进步为核心动力。这一背景下，城市发展逻辑随之变化，过去以开发区建设为代表的增量扩张模式，逐步被以主城区城市更新、科技创新回归城市核心为特征的存量提质模式所取代。土地增量空间收窄，经济动力转换，最终推动城镇进入更新发展新阶段。

二是社会转型，我国人口总量开始减少，人口结构发生深刻变化。2020年，0-14岁儿童和65岁以上老人占比达31.5%，总抚养比从2010年的34.2%大幅上升至2020年的45.9%。预计2035年，60岁以上人口达4.18亿、占比30.31%，由此带来的消费方式、服务内容会有大的变化。

三是能源转型，距国家确定的2030年碳达峰不到5年，全面进入“减碳降碳”时代。2030-2035年是关键时期，城镇人口峰值与碳排放峰值将“两峰叠加”。2035年前需全面运用现有减碳技术谋求高质量碳达峰，2035年后寻求可再生能源替代等技术突破和制度保障实现碳中和。

2.2 新动能：城市发展驱动力全面向科技赋能方向变革

在社会结构、经济结构、能源结构这“三扇窗”逐步收紧的同时，科技革命为我们打开了新的“窗口”——第四次科技革命正为城市发展带来全新可能。回顾历史，第一次工业革命推动了工业城市的兴起，彼得·霍尔在《城市与区域规划》中对这一时期英国城市的发展有详细记载；第二次工业革命以电力为核心，带动了大都市区的扩张；上世纪五六十年代的信息革命，则催生了城市郊区化趋势；而如今的人工智能时代，正推动全球城市网络的形成，这是一个颠覆性的变革。

人工智能的发展速度超乎想象，其处理复杂任务的成功率已超50%，且迭代周期每7个月翻一番。年轻群体对这一技术的接受度更高，而人工智能融入城市交通、市政、能源等各领域已成为不可逆的趋势，这必将对城乡规划行业产生深远影响。

AI可自主完成各类复杂任务（成功率高于50%）的时长约每七个月翻一番

来源：Thomas Kwa、Ben West, Measuring AI Ability to Complete Long Tasks; Source: https://metr.org/blog/2025-03-19-measuring-ai-ability-to-complete-long-tasks/

能源是国家社会经济发展的命脉，绿色能源替代是中国城市的必然路径。过去我们讨论能源议题，多聚焦于气候变化维度，近年来随着国际局势的突变，为这一议题增添了“能源安全”的概念。当前我国能源自给率不足50%，能源对外依存度较高，而近年来绿电在能源结构中的占比已提升至25%，未来更将逐步提高至50%—70%，绿色能源替代已成为我国城市发展的必然趋势，需予以高度关注。

从能源需求端来看，我国电力需求占全球总量的一半以上，当前人均GDP为1.5万美元，待人均GDP提升至2万美元时，人均能源消耗量将进一步增长，能源总需求仍将大幅增加，这一缺口只能通过可再生能源的规模化替代来填补。

全球电力需求增量结构(2024)

数据来源：International Energy Agency (IEA), Global Energy Review 2025

AI时代是一个高度物质化、高能耗、高电力依赖的时代，会强化城市低碳转型的紧迫性。在国际环境趋紧，石油运输卡脖子“黑天鹅”事件频发的背景下，绿色能源替代是中国发展的必然之路。

图 新增可再生能源装机增长趋势（2022-2024）

数据来源：International Energy Agency (IEA)、McKinsey等公开报告

为应对全球气候变化，保障国家能源安全，未来10年将实现从建筑、社区、基础设施到城市整体的全面绿色低碳改造。未来基础设施、低碳城区、零碳园区/社区等领域需求将爆发式增长，相关领域投资将达到30万亿元。过去，城市仅仅是能源的“用户端”；而在未来绿电体系下，城市将转型为集“产电、储电、用电”于一体的综合能源体。

来源：International Energy Agency

此外，新型消费的崛起促进空间的融合与重塑，从“有没有”转向“好不好”。当人均收入处于2-3万美元区间时，发展型、享受型、个性化定制消费的占比将显著提高，文化消费场景也将蕴含巨大潜力。我国消费迭代路径是从70年代的“老三件”（手表、自行车、缝纫机），到改革开放初期的“新三件”（冰箱、洗衣机、电视），再到汽车进入家庭及房地产市场的繁荣，未来消费更多是情感消费、体验消费。

2.3 规划任务的重心转换

在2025年中央城市工作会议的战略指引下，规划工作的核心任务正经历深刻的历史性转型。在快速发展时期，主要任务是“规范与治乱”，通过总体规划、控制性详细规划来规范城市的空间结构、用地比例、建设规模，来保障经济、社会等方面发展的基本要求，通过自上而下地“定性、定量、定型”的规划审批制度来规范各地、各类的建设行为。当步入稳定发展时期，任务重心则是“提质与激活”，需要破解城市发展动力的可持续、城市型社会的公平和安全问题，以及快速发展中带来的存量空间过剩等结构性问题，通过“变性、变量、变型”来满足基层群众和企业的发展要求，这是改革规划工作的逻辑转变。

3 科学思维与规划的范式变革

3.1 城市复杂巨系统的再认识

回顾科学思维与规划方法的发展历程，是经济社会发展和技术的进步推动了城市认知和规划思维的转变。

在农耕时代，中国虽拥有唐长安人口过百万的辉煌都城，但本质上仍属于农业经济背景下相对静态、演进缓慢的城市。进入工业文明后，城市化进程显著加速。到了信息文明时代，我们逐步认识到钱学森先生在20世纪80年代提出的“城市是一个开放的复杂巨系统”这一科学论断，开始运用系统科学思维指导城市发展，并较早应用计算机辅助规划的分析与设计。

如今，我们已迈入智慧化、新能源的时代，全面进入以存量提质为核心的城市更新阶段。城市作为复杂巨系统，其本质已不再是自上而下控制的“精密仪器”，而是演变为具有自我调节、具有动态响应能力的复杂自适应系统。在此背景下，规划思维需要转向智能驱动的动态推演与智能技术下的生成式规划，通过智能技术实现方案寻优，而非静态的蓝图落实。

复杂自适应系统具备系统组织的非线性、网络和流的动态性、层级联动的关联性，以及自下而上的涌现性。从这一视角重新审视城市，它有以下新特征：

（1）存量更新阶段城市具有超线性增长机理和融合性空间组织模式。以深圳后海为例，前20年快速建设阶段是分系统推进工程建设，为土地快速增值提供保障；近年来则转向多系统高度融合的更新改造，促进空间价值的激发与提升，包括打破边界的蓝绿景观系统提升、屋顶体验空间、低空经济场景等。其背后的科学逻辑是，城市标度律显示超大特大城市地区的社会经济呈现超线性增长特征，不再是城市规模的简单扩张和基础设施的扩容建设（边际效益递减）。

（2）应对气候变化、能源安全双重挑战下，需要城市能源流的动态自适应管理。为应对全球气候变化、保障国家能源安全，未来10年将实现从建筑、社区、基础设施到城市整体的全面绿色低碳改造。未来我们的城市空间将不仅是能源消耗端，将会成为能源的生产源和储存体，这一点我们必须提前谋划。因此，在复杂巨系统的框架下引入能源维度，意味着要在高度密集的城市空间中实现能源的循环利用、二次设计与高效管理，这是一种全新的空间组织方式。

（3）存量更新阶段灾害风险加剧的背景下，城市灾害的级联效应突出。我国城市管网历经数十年运行，已进入更新改造的关键阶段。当年快速建设背景下，部分管网存在建设质量不高、安全维护不足的问题，极易引发次生灾害。当前我国城乡建筑近6亿栋，150米以上超高层2600栋，C、D级危旧房约10亿平方米，各类老旧管网62万公里。灾害的级联效应表明，“建筑-社区-街区-城区”需要系统韧性。在存量时代，灾害风险的放大效应日益突显。因此，需要建立系统性认知，主动开展韧性规划研究。当前的问题是我们是否具备足够的知识储备与技术能力？

（4）城市空间演化呈现出微观系统自下而上自组织的涌现特征。以往我们的规划实践是从“大规划”到“小规划”的逐步深化，用地性质、建设规模的要求越来越细，而当前的发展趋势是复合化。我在新加坡考察时注意到，绿地已不再局限于独立占地，而是“上楼”了——不仅出现在屋顶，甚至垂直覆盖于建筑立面，形成满铺的绿植墙。然而，现行的控制性详细规划管理制度在此类创新面前已显失灵。我们要意识到微观层面的创新行为积累到一定程度时，将在宏观层面上涌现出新的空间聚集效应。

3.2 科学规划方法的突破方向

我们的规划重心正从增量管控转向存量的调试与适配。在形态设计层面，也日益强调安全、绿色等多专业的融合设计。面对这一趋势，我们必须具备超前思考的能力，推动科学方法的突破，从自适应的科学思维，到科学方法的突破，可以提炼为三个重要的方向：零碳规划、韧性规划与智能规划。

关于零碳规划，技术突破方向是建立基于能源流动管控的规划技术。从能流入手开展分析，围绕绿色低碳目标开展精细设计，实现全周期的能源与碳排放管控。中规院院海南博鳌项目便是一个典型案例。该项目在减碳方面取得了显著成效，经实测减碳率高达97%，获得了德国能源署的认证。

关于韧性规划，技术的突破方向是基于灾害级联效应的分析和管控。在灾害应对方面，我们过去的思维往往局限于单一灾种。事实上往往大灾后又发生新的灾害，本质上是缺乏多灾种复合的风险分析。过去我们的工作重心是“救灾”，现在我们必须深入思考救灾背后的原理是什么？对于未来防范复合化灾害又能提供哪些启示？将思考延伸到长期的运维管理中，更是我们需要重点解决的问题。

关于智能规划，技术的突破是应对复杂自适应系统的分析和应对。几位专家曾与我交流时提到，城市规划才是新技术最该深度应用的领域。他们指出，其一，城市本就需要开展大量现状调查，而新技术能实现更精准的多维感知；其二，方案优化寻优环节，新技术可提供有效辅助；其三，城市的运营维护管理也能依托新技术提质增效。

在现状调查与多元数据感知方面，我们已具备相应能力；基于AI大模型的生成式设计，我们也能落地实践。当前各类大模型、垂直大模型不断涌现，但我们缺乏原创性技术，多依赖通用模型。而通用模型需适配专业领域需求，我们尚未形成原创技术体系。此外，是多要素实施的监测感知与动态响应。

3.3 更新时代的城市规划方法总结与产出

面对新时代，我们需要在方法转变、技术工具转变以及规范转变等方面，形成更多新的认识。

总之，城市现代化是一项跨越百年尺度的事，也是一个持续演进的动态过程。规划工作既要不断适应国家政策与社会发展的新要求，也要不断适应科学技术的迭代和空间演化的新趋势。所以说，规划的生命力在于其不断地创新！

报告整理：马诗瑶