王伟：供需耦合——财源建设导向下空间规划的价值生成逻辑与范式跃迁

导读

2025年8月31日，由北京市城市规划设计研究院承办的2025中国城市规划年会之学术研讨会“项目谋划与规划实施创新”在沈阳召开。中国城市规划学会规划实施分会委员、中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王伟副教授作题为《供需耦合：财源建设导向下空间规划的价值生成逻辑与范式跃迁》的主题报告。

王伟 中国城市规划学会规划实施分会委员，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授

在新型城镇化深化发展与国土空间规划体系全面落地的背景下，财源建设已成为制约地方政府治理效能与空间规划实施质量的核心命题。本文基于财政与空间规划的互动关系，从财源建设、价值生成、财务模型与场景应用四个维度，系统探讨新时期国土空间规划如何通过创新思维与方法转型，实现从“土地财政依赖”向“多元价值创造”的转变，以支撑城市高质量发展与可持续治理。

1 财源建设：城市财政的历史演进与现实挑战

财政是国家治理的基础和重要支柱，地方政府在国家治理体系中承担着重要职能和支出责任。财源建设作为地方政府保障公共服务供给、支撑经济社会可持续发展的核心抓手，其本质是通过优化财政收入结构、拓宽收入渠道、提升资金使用效能，构建“量足、质优、可持续”的地方财政生态体系。

从经济学视角看，现代城市发展的核心在于价值与剩余价值的创造与四次循环（见图1），形成资源-资产-资本的价值迭代链条。西方城市历经两百余年，逐步完成了从工业支撑、到基础设施投入、再到人力资本与公共服务提升的连续积累过程。而中国的城镇化是“压缩速成型”的，缺乏足够的产业内生动力与原始资本积累，房地产成为构建资本循环的关键环节。当前，房地产拉动作用减弱，同时全球分工体系中我国作为“生产国”面临外部“卡脖子”与内部消费不足的双重压力。在民生需求持续增长的背景下，公共财政可持续性与发展模式面临严峻挑战，亟需构建新的价值循环体系。

图1 系统认识城市发展的四次循环

1.1 财源建设的历史演进与模式变迁

新中国成立以来，我国城市财源建设经历了三个典型阶段。

第一阶段（1949-1978年）为“统收统支”时期。中央政府高度集权，国有企业利润上缴成为主要财政收入来源，财源结构单一，城市发展缓慢。

第二阶段（1979-1993年）为“财政包干”时期。中央与地方财政关系重构，地方政府通过培育乡镇企业、发展外向型经济等路径拓展自主财力，如沿海地区依托区位优势形成“外资引入-产业集聚-税收增长”的良性循环。城市经济活力得到释放，但仍存在事权与财权不匹配等问题。

第三阶段（1994年至今）以分税制改革为标志。中央与地方按税种划分收入，土地财政逐渐成为地方财源的重要组成部分。该阶段城市建设取得显著成就，但也带来土地资源浪费、产业结构失衡与地方政府债务风险等问题。

1.2 当前财源建设面临的挑战

当前，我国城市财源建设面临多重转型压力。一是房地产市场深度调整，土地出让收入大幅下降，直接冲击以土地财政为核心的地方财政收入体系。二是城镇化步伐放缓，城镇化率已达67%，依靠城市扩张获取财政收入的模式难以为继。三是经济增长模式转变，创新驱动与产业升级成为新动力，传统“以地谋发展”路径亟待突破。四是地方政府债务风险加剧，部分城市土地出让收入已无法覆盖债务本息，财政可持续性面临严峻挑战。

另一方面，我国25-44岁人口比重持续下降，城镇储户未来收入信心与就业预期指数呈下滑趋势，社会主体需求收缩与预期转弱已成为制约财源扩大的深层因素。摩根士丹利2025年7月研报更指出，中国经济正面临“通缩与内卷”的双重困境。

1.3 财源建设的国际经验与启示

相比国内，以美国为代表的发达国家城市财源构成以财产税（如房地产税）为主，辅以销售税、所得税和公共服务收费，财政策略注重调节经济、促进公平竞争与满足公共服务需求。其财源建设主体强调政府与市场协同，公共服务水平与财源状况紧密挂钩，形成“优质服务吸引居民与企业-财源增加-服务进一步提升”的良性循环。我国在未来财源体系构建中，需逐步降低土地财政依赖，探索税收结构优化与多元财源培育路径。

1.4 小结

综合上述背景与经验，土地财政的本质是空间资源的一次性变现，而可持续财源建设则是空间价值的永续创造——前者依赖“空间规模扩张”，后者依托“空间品质提升与功能迭代”。当前我国财源建设基本可以归纳为节流开源、降本增效、纠错趋优三条路径（见图2）。停止新增无效产能，避免盲目上项目，防止重蹈“产能过剩-经济通缩”的恶性循环。这就要求政府和企业在进行投资决策时，要更加谨慎，充分考虑市场需求和行业发展前景。主动削减现有过剩产能，这一过程会带来一定的痛苦，短期内可能导致GDP增速放缓，但从长远来看，能够恢复行业的资本回报率，实现经济可持续发展。

图2 新时期财源建设的三个主要路径

2 价值生成：空间规划赋能财源建设的底层逻辑与价值困境破解

空间规划是优化资源配置、引导区域发展的核心工具，而财源建设作为地方经济可持续发展的保障，两者存在深刻的供需互动关系：空间规划的合理性直接影响财源的“供给能力”（如土地收益、产业税收），而财源建设的需求（如资金缺口、结构优化）又反过来约束空间规划的方向。

2.1 空间规划赋能价值生成的底层逻辑

空间规划在财源建设导向下的价值生成，是供需两端通过多维度机制互动的结果。从需求侧看，财源建设对空间规划提出“高效、可持续、均衡”的要求；从供给侧看，空间规划通过布局优化、要素整合等方式反作用于财源增值。二者互动呈现显著的循环特征：合理规划通过空间功能优化实现资产增值，扩大的财源反哺规划迭代升级，形成正向闭环；若规划不当，则会引发资源错配、价值流失，最终陷入“规划失效-财源枯竭”的负向螺旋。

空间规划的价值生产需实现“供需匹配-价值创造-财源反哺”的闭环循环，其核心是从“以地谋发展”的增量扩张，转向“以空间价值乘数效应”的存量活化。关键节点在于供需平衡点的动态调整，如容积率与税收的匹配。当前规划需从“指标核算”转向“立体空间价值核算”，避免仅关注土地供应而忽视项目运营效益所带来的潜在风险。

2.2 国土空间治理的价值困境与“元问题”

当前国土空间治理仍面临多重价值困境。一是供需错配，资源供给与主体需求不匹配，导致闲置浪费或市场短缺。二是时空过剩，特定时间或地域内资源效益下滑，如房地产库存积压与债务风险。三是需求难应，人民需求从“生存型”向“品质型”跃迁，但空间供给未能实现精细化配置。四是要素孤立，资源、资产与资本价值缺乏衔接，制约系统价值释放。五是创新能力不足，规划体系难以主动响应新科技革命、人口老龄化等变革性变量。

究其根本，国土空间价值困境的本质是“空间稀缺性”与“需求无限性”的永恒博弈，破解之道在于重构“空间功能动态适配-需求本质精准响应-系统价值整体权衡”的三元协同框架。包含了三个“元问题”：一是空间资源的本质属性，即稀缺性与多功能性，要求打破功能分区固化，回归空间功能的动态适配；二是人类对空间的根本需求，超越物理容纳层面而指向价值实现，需从“指标达标”转向需求本质挖掘；三是空间系统的核心矛盾，即资源有限性与需求无限性、短期利益与长期价值、局部优化与系统平衡之间的冲突，需从整体价值出发进行权衡。

2.3 空间规划底层逻辑的转型与创新

空间的价值不在于“被开发”，而在于“被需要”——当空间功能与人类需求的匹配度越高，其财源贡献的韧性就越强，这正是从“供给决定价值”到“需求定义价值”的范式革命。为此，我国空间规划亟需从“供给主导”（以生产能力扩张为核心，追求供给创造需求）向“需求驱动”（以需求满足为核心，强调需求引导供给）模式的系统性转型。这一转型具体体现为四大底层逻辑的重构。一是供需匹配逻辑，从需求端着力，构建基于“需求权益”的优质空间资产清单。二是价值创造逻辑，通过功能混合、场景营造与权益重组放大空间复合价值。三是资产运营逻辑，从资源型配置规划转向运营型规划，以终为始设计财务解决方案。四是系统协同逻辑，推动人、地、财三大子系统协同耦合，形成良性循环发展体系。

在此基础上，空间规划需进一步实现三大范式创新。一是从静态功能规划转向动态需求响应，建立需求-资源动态耦合模型。二是从资源开发导向转向价值创造导向，构建空间价值乘数模型。三是从单一主体主导转向多元协同共治，建立需求-权益-责任对等机制。

2.4 新时期财源建设导向下空间规划赋能价值生成的思路与策略

遵循三大思路。一是价值逻辑转型。从土地财政依赖转向空间价值多元变现，通过消费场景营造、存量资产活化、产业生态构建等实现财源可持续增长。二是协同机制创新。建立“规划-财政-市场”联动机制，将空间规划指标与财源效益指标动态挂钩，形成“空间优化-价值提升-财源反哺”的正向循环。三是品质导向优先。以消费需求为锚点，通过空间人文性、体验性、融合性设计，提升单位空间的经济密度与社会价值，增强财源韧性。

形成多维策略。一是空间供给策略。优化空间资源配置，提升消费导向型空间的供给质量与效率，实现“空间功能-消费行为-财源贡献”的转化。二是产业融合策略。以空间规划引导产业与消费深度融合，培育“产业生态链+消费场景链”双轮驱动的财源增长点。三是财政联动策略。将空间规划工具与财政政策工具协同使用，降低开发成本、放大投资效益，增强财源建设的可持续性。四是风险防控策略。通过空间规划的刚性约束与弹性调整，防范过度开发、财源结构单一等风险，保障财政可持续性。

3 财务模型：国土空间规划治理的科学化管理工具

管理大师彼得·德鲁克曾强调，“只有数字的管理才是科学的管理”。在国土空间规划治理这一多要素耦合的复杂系统中，财务模型作为整合数理逻辑、经济原理与治理智慧的量化工具，具有不可替代的价值。如果说空间规划是描绘未来的“蓝图”，那么财务模型就是丈量蓝图可行性的“标尺”——没有量化支撑的规划是空想，没有规划引导的量化是盲目。通过其对国土空间资源经济潜力、社会贡献与生态效益的量化分析，评估资源向资产和资本转化过程中的经济效益、风险与回报，从而打通“资源-资产-资本”转化的“量化桥梁”，其核心价值在于将抽象空间价值转化为可计算、可交易、可监管的财务语言，实现“规划蓝图”向“财政可持续”的精准落地，优化要素配置，提升资源开发效率，实现多元综合价值最大化。

3.1 财务模型体系的多维构成

国土空间财务模型体系遵循“定目标-解现状-明定位-优路径-决方案-观未来-知全局-有预警”的闭环逻辑，具体包括八大模型：①财务战略模型，围绕多元价值实现，依托生产率与增长战略实现降本增效。②财务估值模型，采用PEG模型、DCF模型等全面评估资源资产的经济、生态与社会价值（PEG模型通过“市盈率/地域盈利增长速度（含地方财政、自然资源资产增值速度）”估量全域国土空间价值；DCF模型重构利润指标与加权平均资本成本，适用于生态保护等长期项目的价值评估）。③财务定价模型，通过成本导向与需求导向定价法确定合理价格（成本导向定价法适用于资源稀缺或市场垄断场景（如生态红线内的有限开发权）；需求导向定价法适用于竞争性市场（如文旅综合体的差异化服务定价），引导资源合理利用。④投入产出模型，以提升整体收益为目标，比较不同方案的投入产出比。⑤投资决策模型，综合考量项目财务可行性、风险水平与社会效益。⑥财务预测模型，建立时间维度预测框架，前瞻性制定策略。⑦财务体检模型，借鉴杜邦分析法，定期评估财务状况。⑧财务风险模型，对市场波动、政策变化等风险进行评估预警。

在此基础上，需引入“三张表”集成机制。资产负债表关注资源资产“值不值钱”，利润表关注“赚不赚钱”，现金流量表关注“钱够不够”，从而全面反映国土空间资源的财务适应性与变现能力。

3.2 财务模型的数字化架构与配套工具

依托国土空间规划实施监测网络（CSPON），可构建财务模型的数字化架构，涵盖数据层、指标层、模型层与决策层。数据层汇聚土地利用、地理信息、经济社会与空间规划等多源数据；指标层构建投入类、产出类、效益类与平衡类指标体系；模型层运用成本效益分析、投入产出、现金流折现等模型进行整合运算；决策层则将财务模型嵌入规划编制、审批与实施监测全流程。

配套工具方面，需重点开发三大类工具。动态需求感知工具，利用手机信令、消费支付等大数据实时捕捉隐性需求。空间价值模拟工具，通过AI模拟不同规划方案下的价值创造效应。弹性实施工具，设计弹性规划条款与容积率奖励机制，增强规划适应性与实施效能。

4 场景应用：“农业-生态-城镇”空间的价值联动与区域协同

农业空间的价值不止于“产粮”，生态空间的价值不止于“护绿”，城镇空间的价值不止于“造楼”——三类空间的终极价值，在于共同支撑“人的全面发展”，这是财源建设不可偏离的价值原点。遵循“空间规划-资源整合-价值转化-财源生成”的底层逻辑：城镇空间聚焦存量资产的功能复合与高效运营，农业空间侧重产业链延伸与品牌增值，生态空间则强调生态产品的市场化变现。通过规划创新，使每类空间既实现自身核心功能（城镇的集聚、农业的生产、生态的保护），又产生可持续的财源收益，最终达成发展与保护的动态平衡。

4.1 农业空间：量化评估破解保护与利用协同难题

农业空间的核心矛盾是耕地保护刚性约束与农业生产效益提升的平衡。国土空间财务模型通过“调查监测-价值评估-措施优化”闭环机制破解这一难题。第一步，依托耕地保护与产能调查监测平台，动态追踪数量、质量与生态状况。第二步，运用现金流折现模型测算生态价值与经济收益，将抽象保护目标转化为可量化指标。第三步，基于评估结果精准匹配保护措施与产品定价策略，实现“保护-生产-增值”协同推进。

4.2 生态空间：价值转化推动保护与发展良性循环

生态空间的核心任务是实现生态产品价值显性化与市场化流转。通过“价值认知-机制设计-金融赋能”的递进路径构建解决方案。第一步，建立生态产品基础信息调查与动态监测制度，借助估值模型核算价值潜力。第二步，引入财务预测模型，科学规划保护与开发节奏，设计收益分配与反哺模式。第三步，以市盈率与现金流折现模型支撑绿色金融创新，形成“保护-价值评估-金融支持-再投入”可持续闭环。

4.3 城镇空间：财务逻辑助推发展模式转型

城镇空间需破解土地依赖路径锁定，实现从资本投资向现金流运营的跨越。财务模型通过“健康诊断-资源配置-价值升级”机制构建解决方案。第一步，聚焦去库存与债务风险化解，运用风险预警功能识别流动性风险。第二步，推动资源配置优化，降低固投占比，拓展多元融资渠道。第三步，释放数据要素赋能效应，推动财政模式从土地财政转向数据财政，形成可持续运营闭环。

4.4 农业-生态-城镇空间联动：价值流转与协同发展机制

农业-生态-城镇空间联动的核心，在于打破价值割裂的制度壁垒，构建“保护者受益、使用者付费、开发者补偿”的跨空间价值流转机制与价值分配闭环。财务模型通过“价值计量-交易流通-分配闭环”机制推动要素优化配置。第一步，构建统一核算与确权基础，明确资源权属与价值基准。第二步，创新交易载体与市场机制，将耕地保护成效、碳汇量等转化为标准化交易包。第三步，推动资产证券化与数字化流转，降低交易成本，实现跨区域价值分配与发展红利共享。

5 结语：构建空间财政学，赋能规划治理创新

面对当前国土空间治理的复杂性与财源转型的紧迫性，亟需从系统揭示财政活动与空间资源配置的内在联系。为此，本人提出推动空间财政学的构建，本质上是为国土空间治理装上“价值导航系统”——既避免“为发展而牺牲生态”的短视，也防止“为保护而放弃发展”的保守，在效率与公平、短期与长期的平衡中，寻找可持续的财源建设路径。其核心在于将财政学原理与空间维度深度融合，构建“效率-公平-风险”三位一体的分析框架，为优化空间财政政策、提升资源配置效率提供理论指导。

空间财政学的构建，未来应重点推动三方面工作。一是加强理论创新与完善，立足中国实践，构建中国特色空间财政学理论体系。二是优化政策制定与实施，为城市规划和区域发展提供差异化的财政政策工具。三是建立监测评估与反馈机制，运用大数据、大模型等技术实时跟踪政策效果，形成闭环管理。

综上，新时期国土空间规划需突破“土地财政依赖”的路径锁定，以财源建设为战略导向，以财务模型为量化支撑，以场景应用为实践载体，通过系统性逻辑重构与模式创新，构建空间价值持续创造的长效机制，赋能治理现代化与高质量发展。

供稿单位：北京市城市规划设计研究院