鄢一龙：国家发展规划法——“一张蓝图”如何绘到底？

编者按

从第一个五年计划到第十五个五年规划，从实践探索到法治护航，中国的发展规划史翻开全新篇章。2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》正式施行。它将怎样引领“十五五”开局？又将如何实现“良法”与“善治”的深度融合？当蓝图上升为法律，如何确保“一张蓝图”绘到底？当家国大事连接千家万户，又将如何回应每一个民众的期待？

日前，清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院副院长鄢一龙就有关内容接受中国教育电视台《育见》节目专访。

从第一个五年计划到第十五个五年规划，从实践探索到法治护航，中国的发展规划史翻开全新篇章。2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《发展规划法》）正式施行。它将怎样引领“十五五”开局？又将如何实现“良法”与“善治”的深度融合？当蓝图上升为法律，如何确保“一张蓝图”绘到底？当家国大事连接千家万户，又将如何回应每一个民众的期待？

主持人：今年是“十五五”开局之年，在这个时间节点我们出台了《中华人民共和国国家发展规划法》，这里边又有什么样的战略考量？

鄢一龙：《发展规划法》的出台实际上经过了很长时间的酝酿。早在2001年，当时还是国家计委，就开始推进关于规划体制改革的研究，探索规划法制化。2013年，发展规划法被列入了全国人大的立法规划，经过了很长时间，特别是在“十四五”期间，加速了立法的过程。因此，《发展规划法》的出台是一个长期探索、瓜熟蒂落的过程。

当然，《发展规划法》在这个时间点出台有重大的意义，是国家发展规划史上的一个里程碑的事件。把发展规划纳入了全面依法治国的轨道，有助于我们推进国家治理体系与治理能力现代化，有助于我们完善国家的宏观经济治理，也有助于我们推进经济社会的高质量发展，所以说它是一个重大的事件。

主持人：“十五五”规划，实际上我们已经制定过15个五年规划（计划）了，但之前都是实践层面，这一次上升到了立法层面，您觉得这有什么突破？

鄢一龙：可以看出《发展规划法》的理念有几个突出方面。第一个是强化了规划的战略导向，进一步提升发展规划在整个国家治理体系中的战略地位，它的战略导向在立法中表现为：在整个规划体系中发挥战略导向功能，在整个宏观经济治理中也发挥战略导向功能，同时还强化了发展规划对年度计划及年度工作安排的战略导向，这是一个十分突出的立法理念。

第二个很突出的立法理念是强调全过程人民民主。《发展规划法》强调要把顶层设计与问计于民结合起来，让公众更广泛、更积极地参与，同时也强调专家在中间的咨询论证功能。同时我们也可以看到，对全国人大审查和批准规划也做了很详细的规定。

第三个突出的立法理念是全周期的规划治理。以前我们说规划里有个偏向，我们比较重视编制，但是不够重视实施。对监督、审查和批准的细则不够重视，但这次是把整个规划的周期都纳入到规划法定的范畴。

从顶层设计到问计于民，从人大审查到全周期治理，全过程人民民主与全周期管理理念被一一写入法律条文，这不仅让规划编制更接地气，更让规划实施有了全链条的法治保障。发展规划的严肃性与权威性有了坚实根基，这正是规划法定原则的题中应有之意。

主持人：习近平总书记强调了要坚持规划法定的原则，我们怎么理解规划法定的深刻内涵？

鄢一龙：可以看到，《中华人民共和国宪法》规定由全国人大负责审查批准国民经济与社会规划，国务院（当时的政务院）负责制定国民经济与社会计划，实际上就是我们今天说的发展规划。所以，在宪法中就已经对规划的编制、实施以及审查、批准，做了职权法定的规定。

用专门一个法律来落实，实际上就是对职权法定地进一步细化，不但规定了谁来做还规定了怎么做。专门出台一个《发展规划法》，把发展规划的编制、实施、审查、批准以及监督全周期纳入法律，这是规划法定的一个里程碑的战略事件。

主持人：您经常讲良法和善治的结合，具体到这部《发展规划法》，怎么样体现这种结合？

鄢一龙：《发展规划法》的出台，确实也是良法与善治之间有机互动的一个生动的体现。良法与善治，就好像扭着双翼和车子两轮，善治是为良法提供了基础。可以看到这部《发展规划法》的出台，实际上是把发展规划中、实践中长期行之有效的，且有高度共识的东西写入了法律。这些法律规定实际上是经过了长期的实践检验的，所以说善治为良法提供了基础。

但同时我们把这些善治的经验纳入良法之后，能够为更好的善治提供保障。因为一旦上升到法律的高度，这些实践的做法就具有更强的权威性。此外，又会具有更强的延续性，它不会因人、因事而变化。好的做法可以固定下来，然后长期去坚持。

《发展规划法》用法律的刚性约束替代行政的软性依赖，这不再是简单的行政命令，而是一场深刻的制度变革，以确保国家发展的每一步都走得更加稳健、更加协调。

鄢一龙：随着《发展规划法》的出台，可以解决以前规划实施，也包括编制过程中碰到的一些问题。比如说以前在规划的实践过程中有一种情况，因政府任期变化，规划出台的时期与地方政府官员换届之间有个错配。我们在研究的过程中，也包括在地方调研的过程中，会发现有新官不理旧账的问题。因为他自己有一套新的发展思路，对前任制定的规划实施的不够用心。《发展规划法》出台之后，就确保了规划的实施变成一个法定的义务，以及在实施过程中要承担这些法定的责任。

《发展规划法》规定，发展规划的实施中间要进行中期评估，而且中期评估的结果要提交全国人大常委会审议。在规划实施结束之后，要形成总结评估报告，而且总结评估报告要作为附件提交下一轮的全国人大审议。就比如，在“十五五”规划编制期间，我们不但要审议“十五五”规划，还要审议“十四五”规划的发展情况的总结评估报告，因为它是作为附件来提交的。

主持人：也就是说规划我们已经制定了，就一定要落地实施的，是要见到实效的，不会因为人的换届或者其他的什么原因，新官不理旧账的原因而走样了。

鄢一龙：规划一旦制定了，就必须严格地去实施。

主持人：您看法律明确了一个“三级四类”的规划体系，您是不是先来跟大家解读一下这个体系？

鄢一龙：规划的“三级四类”体系，我们可以把它看成一个房子，这个房子有天有地，“天”就是我们说的国家发展规划，它在这里起一个统领的作用，这是第一类。

第二类“地”实际上就是国土空间规划，这是地板。当然中间还有两个支撑，一个是专项规划，另一个是区域规划，这个就是“四类”。

三级是说我们有国家级、省级、县市级，所以说它是有层次的一个规划体系。《发展规划法》出台之后，有个好处就是强化了国家规划对整个规划体系的战略导向作用。

主持人：也就是说今后地方在执行和制定自己的规划时是有顶层指导的，这会给地方带来哪些变化？

鄢一龙：从规划体系来看，要求发展规划起一个统领的作用，是其他类型规划的一个总遵循，虽然我们没有用这个词，但实际上它是所有规划的尚未规划，然后其他类型的规划必须依据它来编制。

而且还有一种情况，有的类型的规划期跟国家发展规划不一致，我们国家发展规划是5年编一次，但有的专项规划是15年，有的国土空间规划的规划期可能更长。但是这次明确规定，必须根据新出台的发展规划进行调整，这样我们就形成一个统一的规划体系，形成规划合力，同时能够确保一张蓝图干到底。

主持人：您讲到一张蓝图干到底，这其实也涉及到规划的一个理想状态，就是说我们制定了蓝图，指明了未来的发展方向，也有时间表，也有路线图，但中间有一些不可控的因素，不管是国际的还是国内的，还有一些不可抗力，这个时候又是有灵活性应对它的，怎么保障既有刚性又能有灵活性、适应性？

鄢一龙：这个事情确实是规划中我们经常会碰到的一个事情，《发展规划法》在这里设置了一个可以调整的空间，明确规定在规划执行中期的时候，要形成中期评估报告，假如认为需要调整的话，经过一定程序之后是可以调整。

从我们的认识来说，世界的不确定性越来越强，我们建议规划的实践者要充分地把法律的授权用好，加强规划的迭代性，来实现规划的严肃性、权威性与灵活性、迭代性的有机结合。

不难发现，中国发展的密码就在于以中长期规划保持战略定力，凝聚奋进力量。然而曾几何时，“规划规划，纸上画画墙上挂挂”的调侃，折射出规划落地难，而换一任领导变一套思路的乱象更折损了发展的连续性。出台《发展规划法》，也是要从源头上破解这一困局。

主持人：您刚才讲了《发展规划法》，它相当于是一个房子的屋顶，下面有“三级四类”的体系，传导到我们每一个普通百姓会产生什么影响？

鄢一龙：国家发展规划它不仅仅是一件国家大事，实际上也是一件关系到千家万户的家事。

每个规划里都有大量的民生的内容，直接关系到每个人切身的利益。同时我们也可以看到，国家发展规划实际上是全体人民的共同行动纲领。

“十五五”规划以及《发展规划法》有个变化，关于引导规范的对象，我们最早的提法是其中有一个叫市场主体，后面改为经营主体，这一次明确改为社会主体。就是说不仅仅企业是引导规范的对象，我们社会上的每个公民也是它引导规范的对象。比如说“十五五”规划里提出要形成绿色的生活方式，那就得每个人都得去参与，都得做出贡献。所以说它是关系到我们每个人的共同的蓝图。

主持人：现在《发展规划法》已经正式开始施行了，您对未来的期待是什么？

鄢一龙：一方面是《发展规划法》的施行，同时“十五五”也开启了新篇，中国的航船正迈向一个更加美好的未来，我们国家正迈向充满希望的新的五年。所以我们说，未来不是等来的，它是建设出来的。

随着《发展规划法》的施行，我们的发展规划的编制、实施、审查、批准、监督，全面纳入了全面依法治国的轨道，实际上也标志着规划制度的成熟化、定型化，会使得发展规划作为中国之治的突出优势更进一步彰显，同时也为我们未来五年的高质量发展提供了强有力的保障，同时能够促进国家治理体系与国家治理能力的现代化，使我们中国特色的社会主义制度优势更加彰显。