杨保军：高质量推进城市更新的政策导向、实践探索与浙江路径

作者 | 杨保军 中国城市规划学会理事长

城市更新作为推动城市高质量发展的核心抓手，正伴随国家城镇化转型进入战略机遇期。第五次中央城市工作会议、党的二十届四中全会及中央经济工作会议相继明确，我国城镇化已从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的新阶段。结合政策演进、文件要求、地方实践与浙江创新，系统解读城市更新的核心要义与实践路径，对各地把握政策窗口期、高质量推进城市更新具有重要意义。

一、城市更新的共识凝聚和战略定型

城市更新政策的出台历经长期酝酿与共识凝聚。早在2020年，相关研究团队就基于我国城镇化率突破60%的发展阶段特征，向中央建议将城市更新作为城市发展战略。2025年，经过五年各地探索与实践检验，《关于持续推进城市更新行动的意见》正式出台。这一过程背后，是国家发展理念的深刻转变，也是扩张式开发需求萎缩、土地出让收益下滑，单纯依赖增量扩张的发展模式难以为继，存量提质增效成为城市发展重点任务的必然选择。

三大重要会议构建了城市更新的政策框架。2025年7月，第五次中央城市工作会议明确“坚持城市内涵式发展为主线，推进城市更新为重要抓手”；10月，党的二十届四中全会强调“大力实施城市更新”是建设现代化人民城市的根基；12月，中央经济工作会议将“高质量推进城市更新”纳入八大重点任务。这一系列部署标志着城市更新已上升为国家战略，形成政策窗口期，但相关政策迭代速度快，各地需精准研读、主动对接。

政策核心导向在于转变城市开发建设方式，建立适配存量更新的模式与政策法规体系。与传统新区开发不同，城市更新强调从“规模扩张”到“内涵提升”、从“开发建设”到“永续运维”、从“局部碎片”到“综合系统”、从“工程导向”到“制度重构”四大转变，最终实现城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升。

二、《关于持续推进城市更新行动的意见》解读

《关于持续推进城市更新行动的意见》作为顶层设计文件，蕴含六大核心亮点，为实践提供根本遵循：

提高政治站位，明确城市更新是中国式现代化的重要支撑。城市现代化不能仅依赖新区建设，必须直面存量基础设施老化、功能区衰败等问题，通过更新实现城市可持续发展，这既是人民城市理念的体现，也是推进治理能力现代化的重要内容。

统一认知边界，明晰八大重点任务。城市更新并非简单的老旧小区改造，而是涵盖既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治、完整社区建设、“三旧”（老旧街区、老旧厂区、城中村）改造、城市功能完善、基础设施建设、生态修复、历史文化保护传承的系统性变革，需要统筹横向扩展与纵向延伸。

坚持需求导向，强化项目牵引逻辑。摒弃过去投资拉动的惯性思维，转向“问需于民、问需于社会、问需于市场”，只有符合真实需求的项目才具备可持续生命力。这一导向回应了地方财政困境——当前地方财政增速与经济增速脱节，盲目投资易形成负资产，必须精准对接需求配置资源。

创新实施机制，构建闭环工作路径。住建部提出“体检评估—专项规划—片区策划—项目实施方案”的闭环体系，通过城市体检找准群众需求与城市短板，再以精细化城市设计引导项目实施，突出运营前置的重要性。

强化政策支持，突破制度瓶颈。中央通过政策性资金、专项贷等工具提供资金支持，认可地方在用地兼容、功能转换、土地过渡期等方面的创新探索，鼓励政府引导、市场运作、公众参与的多元模式，尤其支持产权所有人自主更新。

完善组织保障，鼓励因地制宜创新。考虑到我国区域差异巨大，中央明确支持地方结合实际探索，强调“实事求是”的优良传统，避免“一刀切”。同时划定六条原则底线：坚持以人民为中心、系统观念、规划引领、统筹发展与安全、保护第一、因地制宜，严禁盲目举债、大拆大建、仿古造假等“面子工程”。

文件同时明确，城市更新是长期任务，分阶段推进至2030年，将实现城市开发建设方式转型初见成效、人居环境明显改善、文化遗产有效保护等目标，最终让城市成为人民高品质生活的空间载体。

三、城市更新地方探索与经验提炼

全国各地五年来的城市更新实践，形成了一批可复制、可推广的经验，涵盖八大重点任务的全领域：

既有建筑改造。深圳市妇女儿童大厦的转型极具代表性。这座上世纪90年代的低效建筑，通过19年租赁运营模式引入市场力量，重构内部功能，打造妇女优能、儿童世界、女性创业交流、亲子互动四大板块，以公益属性吸引流量，以增值服务实现盈利，成为深圳妇女儿童消费与社交中心，证明闲置资产可通过需求对接焕发新生。

“三旧”改造。广州海珠区T.I.T创意园的工业遗产活化堪称典范。原为纺织机械厂的老旧厂区，放弃房地产开发路径，保留工业遗存风貌，引入文创、科创企业，腾讯微信总部等企业入驻后，年产值从改造前的2000万元跃升至210亿元，税收连续三年增长，实现了保护与利用的双赢，印证了历史遗存的经济与社会价值。

城市功能完善。苏州双塔市集打破传统菜市场单一功能，融入餐饮、休闲、文化体验等多元业态，用6个月时间完成改造，成功吸引年轻人回流老城；荷兰鹿特丹菜市场更是通过功能混杂设计，实现年盈利6500万欧元，证明小空间更新可通过功能融合创造大价值。

生态修复与基础设施建设。北京亮马河改造突破“单一治水”思维，统筹水安全、水环境、水生态、水景观、水文化、水产业六大目标，打造文旅消费经济带，单段河道年增消费46亿元；上海市苏州河滨水步行空间贯通36公里，构建绿色慢行系统，提升了城市宜居性。

历史文化保护。福州烟台山街区坚持“修旧如旧”，保留街巷肌理与生活气息，植入国潮品牌与文化活动，通过场景营造激活街区活力。其成功关键在于把握“硬件改造占95%、运营服务占5%”的规律，以少量运营投入撬动整体价值提升，实现传统与时尚的共振。

支撑保障体系建设。河北省建立城区、街区、社区、住房四维度体检机制；北京、厦门推行土地用途兼容政策；成都出台自建房全生命周期管理办法；13省设立城市更新专项资金，25市成立总规模达4400亿元的更新基金，多元化投融资模式逐步成型。

四、城市更新的浙江实践

浙江城市更新走在全国前列，杭州、温州分别入选第一、二批中央财政支持城市更新行动城市，形成了兼具系统性与创新性的实践路径。

顶层设计方面，浙江秉持“人民城市为人民”理念，构建了“规划策划为先导、项目投资为核心、重点片区为载体、政策创新为支撑”的总体思路，出台《浙江省城镇社区更新条例》等一系列政策文件，建立工作推进、项目谋划、示范引领、支撑保障四大体系，强化组织、政策、资金三大保障，坚持规划、体检、示范三大引领，探索片区先行、低效试点、项目突破三大路径，形成全方位制度支撑。

探索实践中，浙江展现出多元创新模式：杭州未来社区以系统思维重构社区功能，整合教育、健康、养老等公共服务，通过可持续运营保障长期成效，住建部专门在杭州召开现场会推广经验；杭州缤纷社区打破行政边界，建立跨社区联建、跨部门执法的多元治理机制，实现165台多层住宅电梯全覆盖，破解了老旧小区改造的协同难题。

浙工新村的居民自主更新更是开创全国先河，通过“居民自筹+政府补贴”模式，在保持产权不变的前提下实现自拆自建，避免了政府财政负担，破解了产权复杂、共识难达的治理瓶颈。这一模式被纳入国家政策文件，为全国居民自主更新提供了样本，后续广州、宜昌等地的类似实践均借鉴了经验。

台州十里长街保护更新则坚持“本地优先”原则，通过调研居民记忆中的业态与场景，复原传统商铺与非遗体验，先吸引本地居民回流，再带动外地游客到访，节假日游客量跻身浙江前五，实现了文化传承与经济收益的双赢；杭州钱塘智慧城通过“腾笼换鸟”，将老工业园区改造为数字能源产业基地，打造都市工业新标杆与低碳园区先行者。

五、高质量推进城市更新的路径建议

高质量推进城市更新，本质是一场发展理念与发展方式的深刻变革，需树立四大价值导向：一是以人为本，回应人民群众的真实需求而非主观想象；二是运营思维，从“重建设”转向“重运营”，保障项目长期可持续；三是文化传承，赓续历史文脉，避免“千城一面”；四是多元共治，推动政府、市场、公众共建共享。

与增量扩张时期相比，“存量时代”城市更新的底层逻辑发生根本转变：从“为经济增长而建设”转向“为人的美好生活而营造”；从空间生产、投资驱动转向空间消费、内需驱动；从土地增值融资开发转向盘活资源、业态升级获益；从开发商主导的供给推动转向消费者需求拉动；从“高投资、高周转、高回报”转向“精投入、长周期、稳回报”。

城市更新没有止境，不可能一蹴而就。正如习近平总书记所言，有些事要打攻坚战，有些事必须久久为功。面对城市扩张时期形成的思维惯性与制度瓶颈，各地需以改革创新精神破解难题，既要把握政策窗口期精准发力，又要立足长远建立可持续模式。浙江的实践表明，唯有坚持问题导向、需求导向、效果导向，将城市更新与民生改善、产业升级、文化传承、生态保护深度融合，才能真正实现城市内涵式发展，为中国式现代化筑牢城市根基。