城市更新地方立法的内容体系、应用风险与提升建议——基于北上广深城市更新条例的比较分析

导读

城市更新立法是破解更新实践难题、强化制度建设的重要手段。在国家尚未出台统领性、全局性的城市更新行政法规之前，地方立法具有客观必然性。本文以北、上、广、深四大城市出台的地方城市更新条例为研究对象，通过对比分析整理形成“更新内容体系”、“更新组织体系”、“更新规划体系”、“更新实施体系”、“更新保障体系”等五大体系的立法框架和基本内容，并进一步提出当前城市更新地方立法存在因“单行法缺失”、“相关法冲突”、“程序法不足”等问题而引发的法律应用风险，建议通过“梳理统一城市更新法律制度体系”、“强化提升更新地方法规法律效力”、“重点明确城市更新公众参与制度”三项举措来寻求法制化解决方案，以为城市更新地方立法的实践及完善提供借鉴。

作者 | 陈信，张静 浙江省城乡规划设计研究院

引 言

“城市更新，是城镇化中后期城市面临发展方式变化后的必然选择^[1]”。然而城市更新是一项复杂的系统工程，牵涉多方面法律关系，例如“更新主体上涉及政府、土地或房屋既有权利人、开发商等多维主体；更新程序上囊括更新范围划定、规划调整审批、产权转换归集、项目实施建设等多个环节；权利义务上不仅牵扯既有权利人的财产权保护和处置，还关系到基于行政行为所产生的权利义务关系变动^[2]”。对此，建立并完善城市更新相关立法来实现城市更新依法治理就成为许多国家的普遍做法，如美国于1974年颁布《住宅与社区发展法案》，法国于2000年出台《社会团结与城市更新法》，日本于2001年新增《都市再生特别措施法》，德国城市更新相关内容曾在《联邦建设法》、《城市建设促进法》中予以明确，后全部归入《联邦建设法典》^[3]。

当前我国涉及城市更新内容的相关法律、法规仅限原则性规定，如《中华人民共和国城乡规划法》第31条、《中华人民共和国土地管理法》第43条，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条等。由于国家层面尚未出台专门针对城市更新的单行法，各地政府通过地方立法的形式来应对实践困境，谋求制度保障，就具有客观必然性^[4]。2020年12月，深圳出台《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《深圳条例》），率先在全国完成城市更新立法^[5]。广州、上海紧随其后，先后公示《广州市城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称《广州条例》）和《上海市城市更新条例》（以下简称《上海条例》）。2022年6月，随着北京发布《北京市城市更新条例》（以下简称《北京条例》），以北、上、广、深为代表的一线特大城市均将地方城市更新制度建设上升到立法层面。

四大城市的城市更新立法实践具有里程碑意义，其条例的具体内容也具备参考价值。借此契机，本文深入挖掘四大条例内在组织逻辑，梳理总结更新立法的内容体系与应用风险，并提出优化建议，为其他城市开展更新立法实践提供借鉴。

1四大条例的内容特征

1.1 《北京条例》：紧紧围绕首都城市的战略定位

《北京条例》共分七章总计五十九条，从更新内涵与基本要求、组织管理架构、规划计划体系、更新主体与更新实施路径、土地资金政策保障、监督管理与法律责任等角度对北京城市更新工作提出规定。《北京条例》是在“疏解非首都功能”的背景下提出的，因此条例紧紧围绕首都城市的战略定位，在更新内容导向，更新实施保障等方面提出功能更新引导的具体要求和政策支撑，体现首都特色。

（1）在更新内容导向方面，明确分类更新项目实施要求。条例中明确提出“包括居住类、产业类、设施类、公共空间类和区域综合性城市更新5大类12项更新内容的具体实施要求^[6]”，重点突出民生保障和减量双控，从而引导更新项目逐步贯彻落实首都发展战略。

（2）在更新实施保障方面，强化主体地位，制定配套政策。一方面，条例提出要“搭建协商平台，明确物业权利人，并强调权利和义务相统一，从而充分发挥其在城市更新中的主体地位和主责作用^[6]”。另一方面，条例结合首都既往更新难点、焦点、痛点问题，制定了规划、土地、不动产登记、资金等一系列的激励保障措施，以充分调动市场积极性。

图1 《北京条例》章节条款组织架构

1.2 《上海条例》：始终贯穿“人民城市”的建设理念

《上海条例》共分八章总计六十四条，具体包含更新概念与适用范围、更新机构与职责分工、更新指引和行动计划、实施路径和政策保障、监督管理与法律责任等内容。“上海城市建设已从大规模增量建设转向存量更新为主^[7]”，针对过去城市发展遗留下来的民生保障问题，《上海条例》坚持用“人民城市”的建设理念推动城市更新，并突出表现在社会公众参与和公共利益优先等方面。

（1）社会公众参与，落实“人民城市人民建”。条例强调城市更新应该体现内涵提升，而内涵提升最重要力量不在政府而在人民群众，对此条例中设置大量鼓励人民参与更新建设的条款，如“建立城市更新专家委员会制度，明确城市更新公众参与机制，设置零星更新项目制度等^[7]”，从而将“人民城市人民建”的理念落实到法规，保证人民参与城市更新的权利。

（2）公共利益优先，体现“人民城市为人民”。条例从基本原则开始，到规划计划编制，再到更新项目实施，都体现了“人民城市为人民”的理念。在基本原则中，将“民生优先”提升至原则高度；在规划计划中，提出编制规划实施方案应当确保公共利益；在项目实施中，规定优先对公共服务设施进行提升和改造，从而彰显上海坚持为人民更新的决心。

图2 《上海条例》章节条款组织架构

1.3 《广州条例》：政府主导下的城市微更新

《广州条例》共分八章总计五十三条，具体包含更新概念内涵、工作组织架构、规划策划实施、更新用地管理与主体权益保障等内容。《广州条例》为了纠正在既往广州“三旧”改造中出现的市场失灵偏差以及大拆大建问题，确立了政府主导的基本论调以及城市微改造的更新导向，并在规划管理和用地管理等出台一系列创新措施予以引导和强化。

（1）在规划管理上，针对既往市场主体脱离管控的现象，条例构建“规划管理”和“策划实施”双管控的更新规划计划体系，并明确由政府部门来主导编制各级各类规划策划，从而有效落实政府规划管控意图，体现政府公众意志。

（2）在用地管理上，针对微改造项目用地空间挖潜难的问题，条例设置“用地管理”专章，从土地整备、土地整合、异地平衡、土地置换、留用地统筹利用、“三旧”用地审批等方面提出用地管理规定，从而盘活存量低效建设用地^[8]。

图3 《广州条例》章节条款组织架构

1.4 《深圳条例》：政府和市场双轮驱动城市更新

《深圳条例》共分七章总计七十二条，具体包括更新概念与内容、更新规划与计划、拆除重建类城市更新实施流程、综合整治类城市更新相关规定、保障监督和法律责任等内容。深圳是我国市场化改革最前沿的城市，也是最早探索城市更新市场化运作路径的城市^[5]。《深圳条例》是对过去十多年市场化更新实践经验的总结以及应对深层制度障碍的集成解决方案，其基本逻辑就是坚持在政府引导下，充分实行市场化运作，以实现政府和市场双轮驱动城市更新。

（1）充分放权鼓励市场运作。条例允许物业权利人自主选择市场主体，组织开展诸如“申报更新单元计划、编制更新单元规划、开展搬迁谈判、组织项目实施^[5]”等活动，从而发挥市场运作的积极作用。

（2）强化监管发挥引领作用。条例通过政府“定规划、定政策、定标准，抓统筹、抓服务、抓监管^[5]”等方式，确保市场主体不会脱离政府意志。此外，对于重点单元或者市场失灵的城市更新项目，则明确由政府组织实施，从而确保公众利益和长远利益得以实现。

图4 《深圳条例》章节条款组织架构

2 城市更新地方立法的基本架构

通过对四大条例各项条款内容的对比分析可以得知，城市更新地方立法架构存在基本范式，具体可以概括为“更新内容体系、更新组织体系、更新规划体系、更新实施体系、更新保障体系”等五大体系。

2.1 更新内容体系

更新内容体系主要包括城市更新的概念内涵、更新目标、原则要求等内容。

（1）在概念内涵方面，四大条例主要从“空间适用范围”和“更新内涵定义”两方面进行立法界定。从“空间适用范围”来看，北京、上海、深圳均将城市更新活动的空间范围限定在本市建成区内，而广州则是进一步限定为“市人民政府按照规定程序和要求确定的地区”，从而强化既往“三旧”改造政策的适用性和延续性。从“更新内涵定义”来看，主流提法是将城市更新定义为一种“优化调整城市空间形态和城市功能的活动”，并列举纳入城市更新应当具备的客观条件。如此做一方面是为脱离广义的城市更新，对需要通过立法调整和规范的城市更新活动有更加精准的识别；另一方面是为后期开展更新活动分类施策奠定法理基础。如《北京条例》在内涵定义中明确了居住更新、产业更新、设施更新、公共空间更新、区域综合性更新等五类城市更新活动，并在条例第四章第一节分别提出每一类更新活动的政策引导方向和具体实施要求。

（2）在更新目标方面，四大条例不仅着眼于宏观时代背景，落实国家战略要求，如高质量发展、绿色低碳理念、人民城市建设等；同时考虑城市自身发展特色和既有城市更新工作基础，并以此为基础制定符合地方发展特征的城市更新目标。

（3）在原则要求方面，四大条例普遍提出城市更新活动应当遵循的基本原则和工作要求，如规划引领、政府统筹、民生优先、多元参与等，另外通过兼顾各地重点及实际需求，提出功能完善、隐患消除、品质提升、历史保护等要求，从而明确地方城市更新工作的基本立场和宏观导向。

2.2 更新组织体系

更新组织体系主要包括工作组织架构和社会公众参与等内容。

（1）更新工作组织架构是更新立法中的关键问题之一，对系统化、常态化推进城市更新工作有着至关重要的作用。四大条例普遍确立了“市-区-街镇”三级的城市更新组织架构，并结合现行管理特征明确各级政府部门职能分工。市人民政府一般为城市更新领导机构，主要负责统领全市城市更新工作。城市更新具体主管部门会因各地发展特征不同而有所差异，例如深圳城市更新主管部门为市自然资源局下设的城市更新和土地整备局；广州则为市住房城乡建设行政主管部门；上海、北京则将更新建设职能与规划职能作区分，市住房城乡建设部门主要承担城市更新建设和实施管理职责，市规划自然资源部门则承担城市更新规划和土地管理职责。区人民政府主要负责统筹推进、组织协调和监督管理本行政区域内城市更新工作，具体主管部门由区人民政府指定。街道办事处和镇人民政府则是配合区里按照职责做好城市更新相关工作，如基础调查、梳理资源、搭建平台、调解纠纷等。此外，为强化城市更新工作的专业指导和技术支撑，个别城市（如上海）还单独设立城市更新中心，主要负责参与相关规划编制、配套政策研究制定以及承担市、区人民政府确定的其他城市更新相关工作。

（2）在社会参与方面，“多群体”、“多阶段”、“多方式”参与是主流趋势。其中，“多群体”是指公众参与的多样化群体，包括相关领域专家、学者、各阶层民众、集团代表等，组建城市更新专家委员会、探索社区规划师制度是强化多群体公众参与的普遍做法；“多阶段”是指城市更新的全过程参与，建议在更新建议搜集阶段、更新规划编制阶段和更新项目实施阶段，广泛征询社会公众意见；“多方式”是指公众参与的多形式渠道，包括调查问卷、座谈会、听证会、恳谈会、公示、公告、咨询、征询、网络问政等，最新趋势是借助城市更新信息平台来拓宽公众参与渠道。

2.3 更新规划体系

为了有效规范和引导城市更新实施，四大条例均构建了完整的城市更新规划体系，并明确规划编制类型和规划实施传导等内容。

（1）在规划编制类型方面，各地普遍建立“总体-片区-项目”逐层传导的三级更新规划方案，并全面衔接国土空间规划体系，向上对接国土空间总体规划实现统筹推进（包括目标、任务、分区、政策等），向下依托控制性详细规划实现规划管控（包括更新方向、功能布局、建筑总量、城市设计等）。在此过程中，各地为保持城市更新活力，开展了不同程度的规划权下放探索，例如广州规定三级更新规划方案（项目建设规划-片区策划方案-项目实施方案）均由政府组织编制，北京和上海则提出项目层级的设计方案交由更新实施主体编制，而市场化程度更高的深圳在片区层级就将规划编制权下放给市场主体。

（2）在规划实施传导方面，各地倾向通过“拟定更新计划”的方式，实现“规划-计划-实施”的更新传导。区别是，广州在总体层面的项目建设规划阶段就建立了项目储备库和实施计划，上海和深圳则倾向于在片区层面制定更新行动计划或更新单元计划，北京更是在计划之前增加了“建立市区两级城市更新项目库”的缓冲环节，其中只有具备实施条件的项目才纳入城市更新计划。

2.4 更新实施体系

更新实施体系主要包括更新实施主体和更新实施程序等内容。

（1）在更新实施主体方面，“多元化”、“归集化”是主流特征。“多元化”主要反映在更新实施主体的广泛和更新实施形式的多样，既可以由物业权利主体单一实施，也可以由物业权利主体与委托市场主体合作实施，又可以有政府主体统筹实施，如此规定打破了既往政府大包大揽的现状，可以吸纳更多社会力量参与城市更新。“归集化”主要反映在多头主体的归并统一，如更新项目涉及多个权利人，可以由其共同委托单一权利人或市场主体实施；又如更新片区涉及多个更新项目，可以遴选出更新统筹主体进行统筹实施。

（2）在更新实施程序方面，“流程化”、“市场化”是特色趋势。“流程化”主要反映在更新项目从诞生到落地需要经历法定实施流程，按照各地既有经验可分为“实施主体确定”、“实施方案编制”和“更新项目实施”三大环节。“市场化”主要反映在许可市场力量推动城市更新，例如在“更新意愿调节”、“权利主体统一”、“实施方案编制”、“物业搬迁补偿”、“土地前期准备”、“部门回迁安置”等具体实施流程，可以交由市场主体推进完成；值得注意的是，各地政府在适度放权的同时普遍强化实施监督，例如“明确申报要求”、“制定并备案搬迁补偿协议”、“核实更新意愿”、“规定征收条件”等，确保更新项目不脱离政府意志。

2.5 更新保障体系

为了强化城市更新工作管理，四大条例一方面提出具有针对性的更新配套政策，另一方面明确城市更新监管和法律责任，从而形成“赏罚并举”的更新保障体系。

（1）从更新相关的配套政策看，各地的经验做法不尽相同，总结起来主要包括用地配置供应、更新资金保障、土地性质兼容、建筑用途转换、标准规范创新、审批流程简化、更新实施奖励、产业变更引导、费用税收减免等方面。此外，各地还针对自身在城市更新过程中的重点、痛点和目标，探索了不同的创新政策，如北京的五年缓冲期、广州的异地平衡和建设结余量转移等。值得注意的是，在“征收补偿安置”方面，主流做法是出台“95%”政策，即签约比例达到95%后，可以对没有签约的房屋进行依法征收，这在一方面是为了保障既有物业权利人的既得权利，另一方面也是为应对更新实施过程中常见的“钉子户”问题。

（2）从实施监管和法律责任看，各地均明确了监管责任主体、监管形式途径、相应法律责任等。监管主体表现为“多样化”的特征，除了政府作为城市更新工作的主要监管主体外，人大对政府的监督以及社会公众的全过程监督都将成为重要的监管力量；监管途径呈现出“数字化”的趋势，除了日常的考核、审计、信访等方式，类似“城市更新信息系统”等数字化手段的运行用大大提升监督管理的即时性和广泛性；法律责任则越来越“具体化”。同时各地也具有个性监管特色，例如上海强调全生命周期管理，并将相关管理要求纳入土地使用权出让合同；广州强调实施时序，要求“先行建设复建安置房、公共服务设施和市政基础设施，并优先移交投入使用^[8]”；深圳则突出对更新项目实施过程中的监督管理和惩戒举措。

图5 城市更新立法五大内容体系框架

3 城市更新地方立法的应用风险

四大城市的城市更新立法实践对地方的城市更新工作起到了积极作用。但从法治角度来看，还存在“单行法缺失”、“相关法冲突”、“程序法不足”等问题，由此导致城市更新地方法规在实践应用中会出现一定的风险。

3.1 单行法缺失导致的更新体系紊乱

由于我国城市更新法律体系缺乏国家单行法，地方政府只能依托地方立法的形式来实现城市更新法治化，尽管这对于地方事务性城市更新工作具有一定的保障规范作用，但会因为各地的既有工作惯性导致全国性的城市更新体系紊乱，从上文四大条例的内容对比分析已经可以看出，各地对于城市更新工作的既有认知和法治管理已经存在差异，例如在更新内容体系上难以统一（如条例适用的空间范围和活动类型有差别），在更新组织体系上存在分歧（如更新主管部门和任务分工不相同），在更新规划体系上分头探索（如分级规划的编制主体和内容深度有差异）。在城市更新上升为国家战略后全国更新一盘棋的背景下，这种紊乱现象不利于全国城市更新工作的战略性统一。

3.2 相关法冲突引发的法律效力争议

从法律层级来看，城市更新地方管理条例属于地方法规，就法律规范效力而言，如与国家相关法律冲突存在合法性风险，如与国家部门规章冲突存在合规性争议。以四大条例为例，风险争议主要体现在三方面：第一，对土地管理措施的调整涉及《土地管理法》冲突，四大条例中涉及大量的协议出让、补缴出让金规定、用地属性暂缓调整等创新规定，是对我国现行土地管理制度的突破；第二，城市更新规划概念涉及国土空间规划体系衔接争议^[9]，“总体-片区-项目”逐层传导的三级更新规划方案属于城市更新自创规划体系概念，其与“五级三类”国土空间规划体系之间的衔接存在争议，同时就片区层级的更新规划与控制性详细规划的关系而言，究竟是片区更新规划是控制性详细规划调整的依据，还是片区更新规划依据控制性详细规划进行编制，同样存在争议；第三，95%政策涉及《物权法》冲突，“95%政策”参照的是香港地区实行的“强制售卖”制度，其背后的立法逻辑主要基于“多数决”原则，但通过强制不同意的少数人被迫更新并要求其共同承担后果，涉及到对民事财产权的强制处分^[2]。

3.3 程序法不明造成的公众参与不足

区别于新增用地开发，存量用地更新涉及多主体之间的复杂权利关系，既涉及更新主管部门行政权的行使，又要保护物业权利人及利害关系人的相关权利，更要保障社会公众的知情权、参与权和监督权。与此同时，实施城市更新属于公共行政范畴，城市更新地方法规作为约束公共决策行为的重要立法，理应突出公众参与和社会监督，但从现有四大条例的内容来看，尽管各地已经给出城市更新实施流程的相关规定，但除上海外其余城市主要突出行政主管机关行政权行使，程序上也以行政管理程序为主，反之对于社会公众参与、表决、异议、救济等权利行使与权利保障程序规定则相对不明确，这会导致各地在具体城市更新实践中，容易出现因公众参与不足导致的社会公共利益遭遇漠视的问题。

4 城市更新地方立法的提升建议

城市更新地方立法是一项重大的改革创新，如何处理改革创新与现行法规之间的冲突，笔者认为可以通过“补齐上位法”、“协同相关法”、“完善程序法”三项举措来寻求法制化解决方案。

4.1 补齐上位法，梳理统一城市更新法律制度体系

要达成全国层面城市更新工作的战略性统一，仅仅依靠地方立法是不足的，势必需要出台或者修订更高位阶的上位法予以援引，具体可以通过两种途径：一是出台单行法，以四大条例为首的城市更新地方立法经验已较为丰富，且已经历相对稳定的实践检验期，这为研究制定国家《城市更新法》奠定了非常好的基础；二是修订上位法，在现有的法律体系框架内完成对《土地管理法》、《城乡规划法》等上位法的修订，增设城市更新相关章节条款，明确城市更新内涵定义、基本原则和必要条件。有了上位法做依托，各地可以针对“更新内容体系、更新组织体系、更新规划体系、更新实施体系、更新保障体系”等五大体系开展城市更新地方立法工作，从而形成由上到下、统一而不失特色的城市更新法律制度体系。

4.2 协同相关法，强化提升更新地方法规法律效力

针对 “土地管理制度突破”、“规划体系衔接争议”、“物权财产强制处分”三大冲突，前两者可以通过修订或者协同相关法予以缓解，争议最大的是后者。笔者认为，“95%政策”的争议来源其实是对公共利益的定义和把握还不够突出。公共利益是多方主体就共同利益商讨后的结果，在无法满足所有人利益的前提下，相比满足小部分群体的利益，公共利益的实现意味着更高水平的善。公共利益优位法则是我国现行宪法赋予的神圣权力，已在《土地管理法》及《国有用地拆迁补偿条例》中得到落实应证，也同样适用于城市更新地方立法。具体来说，需要在地方立法中突出公共利益优先的基本原则，并且明确规定公共利益的界定标准、适用情形和保障措施，强调在保护个人合法权益的同时最大程度保障公共利益，如此才能降低城市更新“95%政策”的法律风险，提升城市更新地方法规法律效力。

4.3 完善程序法，重点明确城市更新公众参与制度

城市更新本质上是空间权利的再分配，有效充分的公众参与可以让再分配的过程能够降低城市更新决策的失误风险，更好地保障公共利益。对此，需要在城市更新地方立法中完善相关程序，强化公众参与制度，不仅要明确参与主体、参与方式、参与途径，更要设定参与规则和参与流程，并对参与者的权力和责任进行规范，进而更好地保障社会公众参与城市更新决策，扩大城市更新的合法性基础。具体可以参照上海条例，不仅将“民生优先”提升到原则高度，而且在规划、实施、保障体系中全面呈现公众参与理念，尤其在实施体系中，通过设定严格的法规程序推进城市更新项目实施，做到重要信息面向公众公开透明，关键程序经过公众参与合法正当。

5 结 语

随着“实施城市更新行动”上升为国家战略，通过立法形式实现对既有城市更新实践经验和制度政策的固化，是地方保障规范城市更新工作深入推进的重要依托和普遍做法。从北、上、广、深四大城市已发布的城市更新条例来看，城市更新地方立法的先行先试为构建完整的城市更新法律法规体系奠定了坚实的基础。下一步，国家和地方可以在总结相关经验的基础上，在构建单行法、协调相关法、完善程序法等方面进行深入探索，从而形成实体与程序并重的城市更新法律法规体系。

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*本文为2025中国城市规划年会论文。