杨保军：高质量推进城市更新

导读

2026年4月3日上午，中国城市规划学会理事长，住房和城乡建设部原总经济师，全国工程勘察设计大师杨保军先生受邀出席北京清华同衡规划设计研究院“大师讲堂” 同衡学术系列活动，以《高质量推进城市更新》为题作主题讲座。

城市更新已经成为推动城市高质量发展的关键抓手，2025年中央城市工作会议明确城镇化进入“两个转向”新阶段，标志着发展模式的系统性变革，中央出台《关于持续推进城市更新行动的意见》，确立六大工作要点。本次讲座，杨保军理事长聚焦中国城市发展的战略转型，解读实施城市更新行动的意义，阐释实施城市更新行动的目标与任务，并结合重点案例探讨未来的探索方向。

会议精神解读：深刻把握“两个转向”的历史方位

2025年7月，中央城市工作会议在北京胜利召开。习近平总书记在会上发表重要讲话。 我国城镇化和城市发展正处于关键的历史转折期。中央对当前形势作出了科学判断，核心就是“两个转向”：

第一，我国城镇化正从“快速增长期”转向“稳定发展期”。过去几十年，我国城镇化率年均增长约1.4个百分点，这意味着每年有几千万人从农村进入城市。我们习惯了“只要是城市就会发展，只要发展就会扩张，只要扩张就要搞建设，只要建设就要规划设计”的逻辑。但2020年城镇化率增长降至0.7%，经过研究发现，这不是疫情导致的短期波动，而是规律使然。这意味着，即便疫情结束，我们也回不到以城市建设拉动经济增长、大规模搞新城新区开发的时代。这里要特别强调“稳定发展期”的表述。增长是往回看的，今年增长多少必须对比去年；发展是向前看的，即便增长慢了，但基础设施好了、政策好了、社会治安好了、文明素质提高了，就为明年、后年的起飞奠定了基础。发展的内涵比增长更丰富，不仅仅是经济，还有社会、生态。增长关注速度，发展关注质量。

图1（左） 1978、2024年我国城市数量变化；图2（右） 中国人口和城镇化趋势与展望（1980-2050）

第二，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。五年前我们提“存量”时，中央文件表述为“存量提质增效和增量结构优化并重”；经历了五年实践之后，中央文件改提“主要精力要放到存量上”。

这两个转向意味着我们原来擅长的规划理念、方法、内容都要发生巨大变化。从千年视角看，快速扩张只是特例，更多情况下不是这样，不能把特例当成常态。

其实，早在第四次中央城市工作会议就已经预判了这一趋势，提出要根据城市分化实行“精明增长、精明调整、精明收缩”三种策略，引导城市走内涵式发展道路。一些城市仍按扩张思维推进，留下了不少隐患。今天我们必须深刻汲取教训，顺势而为。

《关于持续推进城市更新行动的意见》发布，城市更新上升为国家战略

（一） 文件出台背景

2020年，我们就建议把“城市更新”作为国家战略提出来。经过五年各地探索与实践检验，2025年《关于持续推进城市更新行动的意见》正式出台。城市更新上升为国家战略意味着主战场的转变，也意味着我们的所有工作都要跟着转向。

城市更新是建设现代化城市、推动高质量发展的重要抓手。 我理解这个“抓手”有三个层面：一是新时代贯彻人民城市理念的内在要求；二是适应城市发展规律和趋势的必然要求；三是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

实施城市更新行动，经历了长期的、充足的准备过程。从政策演进看，十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”，二十届三中全会提出“建立可持续城市更新模式”，一直到2025年5月中办国办发布城市更新顶层设计文件《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是一个从酝酿准备到实施行动再到可持续模式的完整过程。

图3 实施城市更新行动发展历程

（二） 文件亮点

《关于持续推进城市更新行动的意见》作为顶层设计文件，蕴含六大核心亮点，为实践提供根本依据：

1.提高站位，深刻理解。要全面贯彻习近平总书记关于城市工作的论述精神，城市是中国式现代化的重要支撑，城市更新是建设现代化城市的重要抓手，在于三个方面：第一，符合新时代贯彻人民城市理念的内在要求；第二，适应城市发展规律和趋势的必然要求；第三，推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

2.统一认识，明晰任务。城市更新本质上不是单纯的学术概念，而意味着：第一，要认识到我们是从增量扩张转向存量提质；第二，从过去的重资产开发转向持续运营；第三，从局部的、零碎的、片段的，走向综合系统的更新；最后，从工程思维走向制度政策突破。

3.需求导向，项目牵引。要从过去投资拉动的惯性思维转向基于“人民需求、社会需求，市场需求”，只有符合真实需求的项目才具备可持续生命力。突出保障项目要落地，“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”。避免盲目投资形成负债，必须精准对接需求来配置资源。

4.实施机制，规划引领。现在我们深化了规划改革，建立了一套从体检评估到城市更新的闭环工作路径，建立 “专项规划——片区策划——项目实施方案” 完善的规划体系，确保项目落实；强化城市设计对城市更新项目实施的引导作用。

5.政策支持，创新突破。这三年来各地在实践当中在不断地完善用地政策，健全法规标准；鼓励多元化投融资方式；尝试政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，鼓励产权所有人自主更新等。

6.组织保障，统筹协同。党中央集中统一领导，上下衔接，部门联动，分级落实；住建部牵头，会同相关部门加强统筹指导和协调支持；支持地方因地制宜进行探索创新。

（三） 明确八项重点任务、六项保障措施

中央文件明确了八项重点任务和六项保障措施，这六项措施都指向改革创新，各地应基于实际情况因地制宜、分轻重缓急推进，而非面面俱到。

图4 八项重点任务、六项保障措施

地方探索

（一） 聚焦八项重点任务的地方探索

任务一：加强既有建筑改造利用

加强既有建筑改造利用，第一要稳妥推进危险住房改造；第二要分类分批对存在抗震安全隐患且具备加固价值的城镇房屋进行抗震加固；第三要持续推进既有居住建筑和公共建筑节能改造；第四也是最有意义的一类，要加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。据初步估计，我国沉淀了约19万亿的商业地产因用途受限而闲置，再利用空间巨大。

深圳妇儿大厦的改造提供了有益经验：这座上世纪90年代的低效建筑在2019年通过公开招标引入企业投资改造、长期运营，通过重构内部功能，打造妇女优能、儿童世界、女性创业交流、亲子互动四大板块，既保证公益性服务，又通过增值服务实现可持续。改造后的“万花筒”成为妇女儿童的高品质活动空间，企业预计十九年收回成本，政府零投入激活了存量资产。

北京朝外THE BOX则展示了如何以内容定义空间。其前身是建成于1995年的昆泰商城，改造方案保留原有建筑结构，在内容功能上进行改造。针对朝阳区国际化、时尚化的区域特质，打造“年轻力中心”，通过策展、运动、潮牌、宠物、社交、演出等多元内容，将衰败商场转变为年轻人身份认同的社交场所。这是从“用空间标定身份”向“用内容定义身份”转变的成功案例。

这一类的案例说明，既有建筑改造利用既可以让低效空间得到有效激活，又能拉动消费，最重要的是它能够满足人们对美好生活的多元追求，这跟总书记提出的目标是一致的。

任务二：推进城镇老旧小区整治改造

老旧小区改造是城市更新中最贴近民生的领域，也是检验城市治理能力的试金石，这是总书记始终关心的大事。去年1月，总书记在沈阳长安社区考察时强调：“城市更新要因地制宜，同社区建设结合起来，一切着眼于便民、利民、安民，特别要更好地关心呵护‘一老一小’。” 并表示，“家家户户幸福生活、老老少少开心快乐就是人间美景。”这体现了一种“见众生”的境界。我们规划师最要学会“见众生”，也就是要在实现个人目标（见自己），维护群体利益（见天地）的基础上，更要考虑对大众百姓是否有利（见众生）。

针对老旧小区整治改造：

第一，更新改造小区燃气等老化管线管道，整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，全力消除安全隐患，支持有条件的楼栋加装电梯，可称之为“楼道革命”。例如北京通州区北小园小区的加装电梯工程，解决的不仅是垂直交通问题，更是老年人“悬空”的生命状态。

第二，整治小区及周边环境，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设助餐、家政等公共服务设施，可称之为“环境革命”。例如重庆九龙坡区白马凼小区的环境整治，创造的不仅是整洁的公共空间，更是儿童嬉戏、老人纳凉的社交场景。

第三，结合改造同步完善小区长效管理机制，注重引导居民参与和监督，共同维护改造成果，可称之为“管理革命”。并加强老旧小区改造质量安全监管，压实各参建单位责任。例如河南开封金康苑小区的协商议事会，探索的不仅是物业管理模式，更是基层民主的实践机制。

第四，统筹实施老旧小区、危险住房改造，在挖掘文化遗产价值、保护传统风貌的基础上制定综合性保护、修缮、改造方案，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。

任务三：开展完整社区建设

完整社区概念实际上是社区的升级版。当遇到紧急公共卫生应急事件时，暴露了我们社区建设中的一些的不足。因此，在后续城市更新过程中，需着力推动社区的优化与提升，有条件的城市就不要简单的去拆违，而是要想方设法通过盘整这些空间资源，让它逐渐靠趋向于完整社区。

杭州滨江缤纷社区的实践极具代表性。针对居民反映的急难愁盼问题，通过存量空间整合利用，建设了会客厅、智慧食堂、卫生服务分中心、潮流健身中心、幸福学堂等设施，实现了多层住宅加装电梯全覆盖、居民窗前“蜘蛛网”消失、高层楼幢提升改造。这里的经验在于：不是简单地做加法，而是通过空间资源的系统重组，实现服务功能的乘数效应。

再一个是杭州市萧山区湘湖社区的“代际共生廊道”模式。将铁路沿线空间蝶变为全龄友好服务的载体，依托“公建民营”模式有序布局，融合服务、休闲、互动等多重功能。这种“闲置空间再生——特色场景定制——片区资源共享”的三位一体路径，真正实现了公共空间的有机嵌入与高效利用，为社区注入了生机与温度。

任务四：推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造

第四就是“三老”（老旧街区、老旧厂区、城中村）的改造。这一领域的更新改造，核心命题是如何在保护与发展之间找到动态平衡，如何在政府、市场、社会之间建立有效协作。

成都猛追湾项目提供了有价值的经验。以“政府主导、市场主体、商业化逻辑”为原则，从城市发展、产业植入、业态提升、环境艺术、建筑设计等多维度进行构思策划，实现了片区产业与人文环境的系统性有机更新。这里的“商业化逻辑”并非逐利导向，而是指尊重市场规律、引入专业运营、实现财务可持续的理性态度。

广州T.I.T创意园的微改造模式同样值得借鉴。前身是1956年成立的广州纺织机械厂，采取“不改变用地性质、房屋权属和建筑物主体结构”的微改造方式，按照“修旧如旧、尊重历史”进行整体修缮，内部空间调整适应新业态功能需求。改造后租金从60多元/平方米上升到300多元/平方米，入驻企业近100家，2020年年产值约210亿元，税收约18亿元，就业人数增加至4000多人。数字背后，是城市工业记忆的保留、土地价值的释放、产业生态的重构。

厦门沙坡尾的改造尤其让我感慨。2010年之前，这里建筑形态老旧、社区环境脏乱，游客和厦大学生均避而远之。2011年《沙坡尾海洋文化创意港行动规划》提出“产业园区+创意社区”构想，坚持“土地产权基本不动、空间肌理基本不改、本地居民基本不迁、人文生态基本不变”的更新原则，导入40%全新业态、提升改造30%既有业态、保留30%原有业态。如今，沙坡尾成为影视剧热门取景地，实现了从“无人问津”到“蜂拥而至”的蝶变。这一案例证明：尊重原住民、保留原真性、培育新业态，三者可以并行不悖。

任务五：完善城市功能

第五类是补短板也就是完善城市功能。我们过去城市快速发展当中有一些功能还有欠缺，正好可以借助更新把它给补起来。但是我们做的时候，不要再停留在过去功能主义式的简单配套，而是要回归到美好生活时代的真实需求。

苏州双塔市集改造是一个精妙案例。从社区菜市场入手，通过品牌与视觉设计，让更多人在老菜场遇见苏州市井生活，让更多人回流到古城。上海将老宿舍改造成街边艺术馆、武汉利用江滩建足球场，都是将低效空间转化为高品质公共服务供给的有益尝试。当然国际上做得很好的还包括鹿特丹的菜市场（Markthal），将菜市场从单纯的交易场所转变为融合餐饮、购物、休闲的社交中心。日均人流量可达1.5万人，每年盈利6500万欧元。

这些项目的共同特征在于：挖掘存量空间的潜在价值，以较小的投入实现较大的社会效益，让城市更新成果惠及更广泛的人群。

任务六：加强城市基础设施建设改造

第六是加强基础设施的建设。因为我们很多的系统已经到了后期，需要应对气候变化，加强城市韧性，这方面国家会有政策支持，在地方也是重点项目。城市基础设施建设改造具体任务，包括全面排查城市基础设施风险隐患、推动城市供水设施改造提标、统筹城市防洪和内涝治理、推动生活垃圾处理设施改造升级、完善城市交通基础设施、推进新型城市基础设施建设等等。

沈阳市南京街-黄河大街更新维护工程展示了道路空间综合整治的复杂性。全长22.4公里的更新维护，涉及路面提升、慢行贯通、管网更新、桥梁改造、绿化提升、飞线入地、多杆合一、箱体整合、海绵公园、停车治理、路口渠化等十余项工程内容。这种“多专业协同、全要素整合”的更新模式，避免了道路反复开挖的“拉链马路”现象，实现了街道空间的整体品质提升。

上海苏州河滨水步行空间项目则回应了超大城市中人与水的关系重构。两岸岸线长度42公里，已贯通36公里，营造滨水空间布置灵活、舒适便捷的步行环境。这一项目的深层意义在于：将曾经的生产岸线、交通岸线回归为生活岸线、生态岸线，让河流重新成为城市的公共空间资产。

任务七：修复城市生态系统

第七就是修复生态系统。这个也要实现多目标，不要单一目标，具体包括：坚持治山、治水、治城一体推进，建设连续完整的城市生态基础设施体系；加快修复受损山体和采煤沉陷区，消除安全隐患；推进海绵城市建设，保护修复城市湿地，巩固城市黑臭水体治理成效，推进城市水土保持和生态清洁小流域建设；加强建设用地土壤污染风险管控和修复，确保污染地块安全再利用；持续推进城市绿环绿廊绿楔绿道建设，提高乡土植物应用水平，保护城市生物多样性，增加群众身边的社区公园和口袋公园，推动公园绿地开放共享。

北京朝阳区的亮马河是我一直推荐的案例。亮马河的治理历程是一部浓缩的城市生态觉醒史。从明清时期的“晾马河”，到清末民国沦为臭水沟，到1981年后的分段整治，再到新世纪以来的防洪排水功能强化、截污治污与河道补水，直至近年来的岸线空间开放、慢行系统贯通、夜景照明提升。在朝阳区持续开展的治污攻坚与环境整治行动中，它得以重塑容颜。沿河而建的80万平方米国际风情水岸，不仅为城市增添了一抹亮色，更是将国际范、文艺味与生活的烟火气巧妙地交织在一起，成为了朝阳区国际化新地标，北京城市新名片，成为“宜居、宜业、宜商、宜学、宜游”的“五宜朝阳”的样板。北京“疏解整治促提升”工作的落地，推动了城市的有序更新，新空间、新功能，激发了城市发展新活力。亮马河国际风情水岸的综合整治提升，是城市更新的成功案例。

任务八：保护传承城市历史文化

第八项任务是保护传承城市历史文化。福州烟台山街区更新改造是一个代表案例。街区6.2公顷，内含46栋老建筑。2024年上半年，接待游客660万人次，实现旅游总收入1.7亿元。街区坚持“修旧如旧”，保留街巷肌理与生活气息，植入国潮品牌与文化活动，集展览、装置艺术、音乐、美食、潮牌于一体，通过场景营造激活街区活力，助力烟台山成为福州文旅新地标。另外南京1912街区、景德镇市陶溪川文创街区“陶然集”，都是保护传承城市历史文化类城市城市更新的优秀案例。

（二） 支撑保障体系建设

1.建立健全城市更新实施机制。如河北省指导各城市开展城区、街区、社区、住房体检四维度体检，依据各层级体检结果，转化实施城市更新行动，促进城市体检与城市更新工作有机结合。江西省出台《江西省城市更新规划编制指南（试行）》对城市更新规划、行动计划、项目实施方案提出编制要求。

2.完善用地政策。全国各地出台城市更新相关配套政策720多个、标准规范导则180多个。如北京、厦门等出台鼓励土地用途兼容、建筑功能转换、土地过渡期等政策；上海、泉州等出台零星用地整理、产权整合置换、容积率转移或奖励、鼓励原国有土地使用权人改造等激励政策。

3.建立房屋使用全生命周期安全管理制度。如成都出台了自建房全生命周期管理办法，一方面完善住宅专项维修资金政策，另一方面也探索以市场化手段创新房屋质量安全保障机制。

4.健全多元化投融资方式。具不完全统计，至少有13个省设立专项资金对城市更新重点领域予以奖补；另有25个城市设立城市更新基金，总资金规模达4400亿元。

5.建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。搭建多方社会力量参与平台，深入基层更新实践，强化专业技术力量支持。比如北京市组建城市更新联盟，覆盖规划、施工、策划、运营、金融等各行业，建立政企银学合作对接平台，促进政策集成、要素保障和供需匹配。

6.健全法规标准。据不完全统计，8省市出台城市更新条例，84市出台管理办法，137市印发指导性文件。如浙江省出台城镇社区更新条例，在多个方面有突破创新；海南省出台《关于支持实施城市更新行动若干政策措施》。

未来展望

顶层设计方面，秉持 “人民城市人民建，人民城市为人民”理念，坚持从以人民为中心的根本宗旨出发，做好城市更新的顶层设计、实施策略和具体项目建设。以规划策划为先导、以项目投资为核心、以重点片区为载体、以政策创新为支撑。加快完善工作机制和政策体系，努力打造一批标志性成果，加快建立可持续的城市更新模式。

进一步探索自主更新实践。浙工新村通过居民主导、资金平衡、保持产权原址不变、改善居住环境并提升固定资产价值的方式，成功实现了自主更新改造，开创了居民自拆自建先河。广州市集群街2号楼，采取原拆原建，自主更新，是首例多业主自主筹资更新的危房改造项目。广州市黉桥小石集，探索连片式危旧房原拆原建自主更新改造的新模式；创新叠加激励政策，增容空间用于公共服务与多元业态，提升城市活力；以历史人文为底色，延续传统风貌。晋江市“阳光里”，首开“微减容式”改造；精细测算，实现片区资产平衡；精致生活，切实提升民生水平。

城市更新行动不是碎片项目的简单集成，而是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。以高质量城市更新推动城市内涵式发展，是时代的命题，关乎经济、社会、环境、文化方方面面。高质量的城市更新，既要坚持问题导向和目标导向，也要坚持价值导向，树立以人为本、运营思维、文化传承、多元共治的价值观念，建立可持续的城市更新模式，推动城市高质量、内涵式发展，为实现现代化人民城市目标奋发作为。