尹稚：从“拆改”到“经营”，中国城市更新如何在存量中破局？

导 读

近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》。中国网《中国访谈》节目组特邀中国城市规划学会副监事长、清华大学教授、清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚教授，展开专业化解读。特此转载。

中国网：各位网友，大家好！中国访谈·世界对话。欢迎您的收看！5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下称《规划》），作为我国城市更新领域的首部国家级专项规划，它给出了前所未有的量化时间表。当前，我国的城市发展正在从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的新阶段。这场从“拆旧建新”到“多维协同”的大转型究竟如何落地？上万项更新改造工程又如何做到让人民满意？本期节目，我们邀请到清华大学建筑学院教授、博士生导师，清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚进行解读。

【访谈实录】

中国网：尹老师，您好！欢迎您做客中国网《中国访谈》。《城市更新“十五五”规划》是我国城市更新领域的首部国家级的专项规划，它的出台标志着我国的城市更新进入到一个什么样的全新阶段呢？

尹稚：主持人好！各位网友，大家好！经历过40到50年的城市化的高速增长以后，我们未来的发展方式已经从一个土地价值快速释放的、扩张式发展阶段进入到了一个已经建成的环境里边的存量资源的提质增效为主的发展阶段。

这种转变其实是有背景的。一个是中国已经在2021年底到2022年初，已经跨过了人口增长的拐点，就是我们人口总量其实已经开始下降了。第二个是经历过30到40年的、每年大于1％的高速度的城市化进程以后，我们城市化的总量已经占到了人口67％以上。一个国家的进程不可能说最终发展到高度现代化的时候，百分之百的人都住在城里的，因为还要保生态安全，还要保粮食安全，城跟乡之间应该有一个大体合理的人口比例关系。

对于中国这样的人口大国而言，也有多方面的研究和预测，大体觉得我们进入到城市化平稳发展阶段的时候，我们的城市人口比例大约会稳定在75％，最乐观的估计也不会突破78％。所以，我们也就还剩下10个百分点的增长。那么大部分的发展其实是在存量空间里边来完成的。正是因为这个（因素）大家才普遍感受到城市更新会变成未来城乡规划建设、运营、管理的主战场。

中国网：像您也提到了，《规划》也是指出了，我国的城市发展正在从大规模的增量的扩张转向了存量的提质增效的阶段了。那这个“转向”对我们城市工作的理念也好、方法也好会带来哪些变化呢？

尹稚：它首先就是理念上的变化。我们原来的增长其实是国有土地有偿使用制度以后，释放了大量沉没在国有土地里边的资本，把它释放出来变成了流动资本，催生了一个人类史上史无前例的快速城市化进程。随着这个进程没有办法继续持续下去了，它必然就会更多地走向内涵式增长，这就是中央城市工作会议讲“两个转变”（的原因），一个（是）速度会降下来，从原来的高速度到一个平稳发展期，第二个就是从扩张型转向内涵式发展型。

这个理念的第一个变化直接反映出来的就是以地生财的阶段结束了，未来的财政增长也好、税收增长也好，其实更多的是非土地收入型的增长。

第二个方面就是我们在高速增长时期，其实是效率优先的，现在我们开始讲发展与安全的结合，讲效率与公平的结合，就是不仅要关注发展的规模、速度，同时更要关注到社会发展当中的公平与公正。因为我们最终奋斗的现代化是一个所有老百姓能够共享发展成果的、共同富裕的现代化。

第三个方面，一个城市未来的状态，其实我们开始追求一种叫可持续性的繁荣，它不是一种快速套现型的利益获取。而是试图给城市发展注入更为持久的动力源，激发它更可持续的活力状态。

第四个方面，其实就是强调社会治理的重要性，更多地用“软”的手段来实现更公平、更公正的利益分配。这个跟下一步中国走向全面社会治理的现代化也是密切结合的。

中国网：您刚才概括这四点的变化，那么对于普通的老百姓而言，这种变化对于他们来说最直接可感的变化是什么呢？

尹稚：对于老百姓最直接切身可感的变化，第一他会明显地感觉到住房作为一个金融工具的属性会被压缩，其实你会看这些年中国的人均居住面积大部分都改善了。随着人口的下降，随着大部分人真实居住需求的解决，那么在这种情况下，其实对于老百姓来讲，可能以房储蓄、以房养老、以房生财的那种传统的渴望恐怕要谨慎了。

中国网：老百姓首先要从理念和认知上实现转变。

尹稚：对，就是希望在这场“击鼓传花”的游戏当中，你不要做那“最后一棒”。所以，这可能是最现实的一个感受。

另外一个旧城更新的目的，其实除了为发展生产力提供更加合适的空间之外，可能还有一点是非常重要的，就是高强度地弥补城市的基础设施和公共服务设施的短板，前者的弥补其实更多的和老百姓的安全理念是有关系的。就是我们传统上看一个城市现代化更多看它是地表的高楼大厦，但地底下埋了什么样的管线，装了什么样的设备保障这个城市的，比如给排水、雨洪、风险的抵御等等这些可能关心的人相对少一点，被称之为“看不见的城市现代化”的这一块可能过去不被更多的人关注，除了专业人员之外很少有人关注它。但是这两年极端气候越来越频繁，老百姓已经开始有这方面概念了，这些都是要通过城市工程性基础设施的强化来提升的，提升它的韧性和安全性。

还有就是公共服务，我们经历过这么高速迭代的房地产开发，其实最容易被忽视的就是公共服务配套。从基本公共服务到高品质公共服务都还有短板。随着老百姓日益增长的对美好生活的追求，恐怕不会满足于简单的基本公共服务的兜底线，他还要追求更高品质的公共服务，那就要靠规模效益，靠聚集效益，创造更优质的市场，让更多的社会资本能够介入到这个领域当中来，来提供水涨船高的、更高品质的公共服务。这些恐怕是老百姓都会有非常现实的感受的，包括这两年我们做“15分钟生活圈”“半小时家园圈”等等，这个其实就是通过设施的聚集和设施的分布得更加合理化来使得老百姓日常生活更加方便，而且也带来综合成本的下降，包括这种短出行对我们低碳、绿色化其实都是有利的。

中国网：我们注意到，《规划》也是给出了一组比较具体的量化的指标，给出了改造老旧小区约11.5万个，改造城镇危旧房屋50万套。这些数字是如何确定的？这背后有怎样的民生考量和技术依据呢？

尹稚：这种指标，规划叫“预期性指标”，因为在文件的总则里有一句话叫“尽力而为”、“量力而为”，其实跟这些指标的确定是有关的。

第一，中国已经经历过比较长时期的现代城市的建设进程了，无论是住宅、厂房、办公还是商业设施等，其实它是有寿命的。它的结构性寿命可能长一些，50到70年，设备性寿命可能短一些，20到30年，里面所有的电路、管线都得更新，都得换。

还有一个可能更短一点的就是功能性寿命，就是过去这块地适合干这件事儿，过了若干年，因为地价的变化，因为周边环境的变化，可能原来的功能放到这儿就未必合适了，就需要改变这块地的这种功能配置。所以，它的不同寿命其实是不一样的。

如果综合来看这些东西，中国部分建筑已经进入到一个寿命尾声，需要做城市更新的住宅显然不只这点，但是它也得有轻重缓急，比如它根据寿命年限有个排队的过程，根据它原有的建设质量从C级的危房到D级的高危的房子，它也有个排序的过程。

第二个就是这些东西是要有钱、有时间、有可用资源的，它肯定是算了账，就是在这样一个时间段内，大体上政府的投入加上可能会产生的社会资本的跟进，大体上估了个数，用这笔可利用的资源大概预期能实现这么一个规模的条件改善。这是基于我们在“十五五”的初始年，我们现在的国际国内大体的发展形势做出的预判。所以叫预期性指标。如果这个过程当中出现了正向的或者反向的重大事件的发生，这个指标就有可能往高了调或者往低了调，我觉得这都是很正常的，也可以理解的事情。

中国网：根据《规划》所设定的这个任务单，也有人推断出整个“十五五”期间，我们城市更新的总体投资体量可能将达到15万亿到20万亿元，大家很关心的一个问题是，钱从哪儿来呢？

尹稚：这件事是经常被自媒体“疯狂误读”的一件事情。

第一，城市更新的钱的来源可能很少一部分来自于政府的直接投入，政府在城市更新当中当然要有为，它的最大的“有为”其实是定“游戏规则”，因为城市更新涉及非常复杂的产权认定和产权利益之间的交换以及在环境条件改善以后的财产增加值、产能增加值方方面面的利益分配上的一系列利益分配。政府最重要的“有为”是把规则定进去。

第二，政府当然会有一部分投入，这部分投入从目前的发展趋势看，更多的是投在跟公共利益相关的基础设施改善和公共服务水平提升上。

一个有效的市场其实在城市更新当中能找到资产增值的空间，比如我把一块低效的土地改变成一块可以高效利用的土地，它当然就是一个资产升值过程了，有升值的利益诱惑，它必然就有市场的力量会进来。但是这种升值过程它一定是更为缓慢、利益也相对来讲更薄一点的进程，而且很多的城市更新它又不是一种“速销式”的城市更新，它要通过未来若干年一个长时段的经营，一点一点把利益挣出来。这个过程对于参与其中的居民来讲，它其实也是一个自身投入以后获取资产增值的过程。

中国网：这个具体怎么讲呢？

尹稚：房子既有居住属性也有资产属性，它的增值空间是客观存在的，包括这几年这些成功的自主更新案例。自主更新的最大好处是，原本我的房子如果任其“烂”下去其实已经是危旧房，一钱不值了，而且很多这种房子如果按照当年土地出让的产权证其实很多已经到期了，你通过改造，通过个人投入一部分钱，就是你只要负担改造工程成本的百分之多少，就可以拿到一个全新的房子了。第一免费续期了，第二改造前后它的资产价值一定是有增长的。所以，他才会来干这件事。

从这个角度来讲，政府有它该投入的那部分，市场有他有利可图的那部分，而居民对这件事儿的参与既有真金白银的收入同时也有实实在在的对他日常生活条件的改善。其实它是一个多方筹措资金共同来干一件事的过程。

中国网：在我们破解资金瓶颈方面，我们有哪些创新的工具和方法，如何更多地撬动市场的力量来参与进来呢？

尹稚：其实所有的城市更新跟传统开发模式最重要一点（区别），它不是快销式的，它是从更长期的运营当中来回收成本并且保障最后的盈利。这个带来两个变化。这两年金融机构大量地向市场投放中长期信贷工具，就是解决这个问题的。所以，我们现在有了15年、20年的所谓中长期专项债、中长期的贷款机制，甚至有了50年的这种超长期的贷款机制。这种所谓直接性的金融工具的变化，就是免得你短债长用带来一系列的风险和地方债务问题。

第二个REITs（不动产投资信托基金），REITs其实是全价值资产的一部分价值的证券化兑现，就是提前套现。现在这种质押物其实是一个经营权利以及经营收益的预期，让你一部分资产能够通过证券化渠道变现，其实看中的是你未来比较长一个时间段里的，可以细水长流的这种通过经营管理的盈利模式来创造的财富。

这就使得我们的参与者不仅仅要有非常好的建设能力，而且要有非常好的经营能力，甚至在你的项目策划时，动手建设以前就得想明白将来可以容纳的业态方式是什么，它可持续的现金流来源是什么。这就是我们经常讲的现在城市更新里不仅仅是规划优先，而且要运营优先，在规划阶段就要和后续的可预期运营有非常密切的合作，你才能说这件事情干好了不是一个简单的、漂亮的物理环境，而是一个实实在在的有业态进入所支撑的可持续繁荣。

尹稚教授接受采访。（中国网 杨佳 摄影）

中国网：那么《规划》也是提出了“要推进好房子的建设”，那么在您看来，满足什么样的标准是好房子？它和我们过去常说的宜居、安居有着怎样本质的区别呢？

尹稚：“好房子”是住建部推广的一个概念，从目前它制定的好房子的标准来看，基本上是以住房本身的建设质量的改善为主体的。

如果从综合性的安居和宜居来讲的话，它不仅有质量标准，还有区位标准。所谓的区位，就是这个房子坐落的地方和公共服务之间什么关系，跟便捷交通之间是什么关系，跟靠近适合你的就业地点的方便性是什么关系。这个是区位概念，就是它是由你的社会活动和经济活动的相关关系建立起来的一套东西，这也是为什么城市核心地区的房子更受到关注，而且价格下跌的可能性更小，而外围地区可能在经历过泡沫以后，它的降价空间更大。

在城市更新当中，这个区位规则依然会发挥很重要的作用。当然，在不同的历史时期，对同一个地点区位重要性的判断也是会不一样的。这些年新业态出来了，分散化的网络办公出来了，比如选择一个办公的就业地点的时候可能就不需要非盯着CBD，非盯着高强度的这种高楼大厦的办公区，也有可能有些人群就偏爱，比如说在郊区的很安静的一个办公集群，国际上叫Business park，它不是一个中心区，而是一个办公园区，甚至是个办公公园，也有了它新的成长的机会；包括一些产业的分工，不是所有的产业都能承受大城市的成本。这也就给了进一步分工的可能性，给了大中小城市找到更适合在它那儿发展的产业的可能性。

中国网：《规划》还提出了，要培育壮大城市发展新动能，以市场化的方式盘活利用闲置的低效厂房和设施。您曾经提出过，我们的城市更新要“人民满意，市场认同”，那么如何平衡民生保障以及公共属性，以及市场盈利它三者之间的关系呢？

尹稚：“培育城市发展动能”其实就是就是目标导向。新旧动能转换其实是面向未来的，之所以我们国家这几年把创新作为最主要的驱动力，第一是科技创新，第二是文化创新带来的庞大的服务业市场，第三是制度创新，其实是相关的一系列涉及你在城市里边怎么经商、怎么过日子，各种政策的调整，至少这三个领域的创新决定了这个城市的未来。所以，这个不是简单的问题导向，其实它是目标导向，就是我要通过实体经济的发展，创造多少新的就业岗位等等。

现在这种新城、新区的建设难以为继的情况下，我要怎么利用存量资源来解决问题，那当然第一个要做好城市资产的甄别工作，有效地去识别和发现在快速城市化进程当中被遗留下来的大量的低效用地甚至是无效用地，就是完全被遗忘了的这部分资源。

这个盘活的过程，说得直白一点，大概政府手上的公共资源的盘活可能是更加重要的，尤其是闲置型公共资产、公共资源。包括我们这么多年，大规模扩张式发展当中，有些跟市场不那么契合，跟人民真实需求不那么契合的东西，虽然也盖出来了，但其实利用效率是比较低的。这些东西在国内的量还是比较大的。给了（它们）新的功能，新的业态以及满足老百姓新的增长需求所需要的那些设施，一些机会性的空间，就是不一定新增东西，可以利用原有的环境就能把这些东西增加进去了。

中国网：在盘活这些低效的，过去被忽视的公共资源方面，您认为还有哪些需要我们重视的工作，或者我们如何更好地、更高效地来开发这部分资源呢？

尹稚：应当做好产权认定和产权交易的规则，因为这些资源之所以处在低效甚至是无效的利用状态下，其实我们在产权利益交换过程当中，有很多东西渠道是不畅的，规则是不清的，比如说这些公共资源能不能用特许经营的方式交给私人，能不能用一种简单的、低价的交易模式把它推向市场，在这些资产盘活过程当中怎么判定所谓国有资产流失，怎么判定公与私之间交易的合理性，财产评估的合理性。这些都是要做一系列的制度性的规范和制度性的改革，才能让大家参与这个事的时候没有后顾之忧，这个其实是最关键的。

包括我们这次讲文化遗产，应保尽保，以用促保，你这些个历史留下来的文化遗产能不能够改变它的使用用途，这就是一个特别直接的挑战了。这个城市型的文化遗产是街道、房屋等等，很多依然是在现在生活当中是有使用价值的，如何激活这些使用价值，使得这些个有形遗产能够在现代生活当中依然保有真实的使用价值，其实是很重要的一个东西，但是过去我们的很多法律和规章制度方面，并没有为这些东西做过深度的研讨。

中国网：那么提到这点，《规划》也是强调要促进城市文化的繁荣发展，落实“老城不能再拆”的要求。在存量更新当中，也就是您提到的历史文化遗产保护当中，在“保护”和“开发”这对矛盾，我们到底应该如何地协调？比如您刚才提到的，如果历史文化遗产保护和我们商业开发存在冲突的时候，我们应该遵循怎样的原则或是标准呢？

尹稚：第一，“脚”和“鞋子”的关系，你是“削足适履”还是我可以用一个“鞋子”放入“同一个尺寸，不同时代的脚”进去，就是旧瓶能不能装新酒的问题。这个其实是怎么看待建筑和城市遗产的问题。

我们曾经有一段时间是套用一般性文物保护的原则来看这个问题的，那就是“不许动”，这个东西划一个监控保护地带，弄点围挡，收个门票，就是拿那个东西当作一个标志物，一个观赏物放在那儿了。实践证明这种保护方式其实是有问题的，它保护一般的文物，就是这种非建筑类、非城市类文物没什么问题，但是用来保护以建筑为代表的遗产的时候，问题是比较多的。

大家都知道，中国的房子不用了就意味着逐渐就衰败了。它和人之间其实是一个互动的关系，有实际的使用价值，有真实的使用，你才会正常地维护和管理它。当然，是不是一定是这个房屋原有的功能，这是另外一个挑战。就是时代在进步，当年它所承担的社会职能、经济职能在当代社会当中已经不存在了。如何能够给它注入新的业态，让它融入到现代生活当中来，我们保留这个东西的目的不是保留一个“建筑物的尸体”，而是让它“活下去”。这个过程其实是个艰难的过程，是一个我们国家这种建筑与城市遗产逐渐从最保守、最传统的那种展示性文物遗产的保护当中摆脱出来，逐渐走向活化利用的一个过程，也是这些年国内大量实践取得了比较好的效果以后才能够被各级管理者逐渐认可的一个过程。

中国网：《规划》也是为未来五年的城市更新制定了一个比较详细的“任务书”，那么您认为落实过程中，我们最大的挑战在哪里呢？

尹稚：最大的挑战是钱，这是很现实的问题。这么大的改造量，第一，如何从传统的所谓快销模式当中摆脱出来，重新评估和建立一个正常的城市建设和开发的盈利模式，和盈利时段的判断，这大概是第一位，是关键变化。

第二个就是不要一谈15万亿的盘子、20万亿的盘子觉得这是一个从政府身上咬一块“肥肉”的好机会。政府在这里边会有引导性投入，会有政策性支持，这个成功是需要政府进一步调整公共政策，进一步明晰游戏规则，给市场动力的释放提供更清晰的边界和更宽容、更具包容性的发挥作用的空间，这样社会力量才能更放心地把钱投进来。

对于老百姓来讲，也不要再指望拆迁拆成“亿元户”，它不再是可以通过更新、拆迁暴富的一个过程，而是说你要想改变你的资产状态，提高资产价值，你自己也要付出相应的真金白银的投入，不再是简单的购买者，而是一个共同策划、共同投入、共同实现个人资产升值的参与者。

中国网：所以资金它是个挑战，也是给我们未来的工作重点指明了一个新的方向。在节目的最后，请您展望一下，如果“十五五”时期，我们的各项任务都能高质量地完成，到2030年，我们生活的城市将会展现出一幅怎样全新的景象呢？

尹稚：其实在文件里边，它对2030年要达到（效果）是有一些期待和描述的。大概第一个是城市开发建设方式的转型基本上应该能完成了，过去传统的这种开发、交钥匙、速销式的开发模式会逐渐淡出这个市场，而持有型的、经营型的物业一定会有比较大的增长。在年轻一代的消费当中已经能看得出来了。他今天在这个城市生活，明天在那个城市就业，他会更多地走租赁型的模式。所以，我们的开发方式从简单的以销售为主也会变成租售并举，而且租赁市场会受到更好的法律保护，既保护房东也保护租客。这是开发方式会产生的变化，以及带来的最直接的结果。

第二个，中国城市的韧性随着基础设施的提升，抵御自然灾害的能力会有比较大的增长，城市的安全性一定会有更大的提升。

第三个方面，就是公共服务的水平和质量，会实现基本公共服务更加均等化以及高质量公共服务更加跨地域、跨不同城市级别的普惠化，这点可能给了中国老百姓在就学、择业、生育到养老不同阶段，在他的定居位置的选择上更多的自主性，就是人的自由度会有更大的提升。

在这个过程当中，我们也会基本完成经济上的新旧动能转换，就是在土地增值和土地收入以外的增值空间上可能会有一个再平衡的过程，逐渐摆脱对这种简单土地财政的依赖，而给创造性的社会发展动能提供更多的、更方便的廉价的空间，来激发整体社会的这种创造欲。

当然，历史遗产的有效保护和利用这方面我相信也会有更多的进展。虽然经济的全球化进程已经很多年了，而且现在（中国）社会可能参与国际事务的东西会越来越多，但是它的文化表征性的东西依然会得到更好的延续。治理水平，包括所谓全过程人民民主会在城市更新的这种复杂利益博弈过程当中得到更深度的锤炼。

对于国民素质提升来讲，其实最大一个好处就是逐渐引导个体的国民从关注它自身利益到逐步关注公共事务，关注集体利益，这个我相信也会有很强的演变。这个在实际调研当中感觉到，这个地区被更新过的地方，老百姓讨论一些公共事务的方式跟那种没参与过城市更新的老百姓讨论公共事务的方式是不太一样的。这也是一个整体的人的现代化过程和整个国民素质提升的过程。

尹稚教授接受采访。（中国网 杨佳 摄影）

中国网：城市更新也关乎着千家万户的安居梦，正如您刚才所说的，我们也期待未来我们生活的城市可以更宜居、更有韧性也更有归属感。感谢尹老师带来的精彩解读，谢谢您！