张大玉：以人民为中心，筑就高品质生活空间——《城市更新 “十五五” 规划》重点任务解读

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 张大玉 北京建筑大学校长

城市是人民生产生活的核心载体，城市更新则是新时代提升城市功能、改善人居环境、增进民生福祉的重要抓手。近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），立足新发展阶段，系统部署城市更新的总体方向、重点任务与实施路径，充分彰显了“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念。其中，“营造高品质城市生活空间”作为核心重点任务，围绕“好房子”建设、老旧小区改造、完整社区建设、老旧街区厂区更新、公共服务提质、综合交通完善六大领域精准发力，构建起一个“从家到城、从建到管”的全链条民生改善体系，全方位回应了人民对美好生活的向往。本文立足以人为本核心立场，对规划相关重点任务进行系统解读，阐释其价值内涵、实践逻辑与民生导向。

1 价值引领：城市更新的根本在于服务人民

我国城市发展已从大规模增量建设转向存量提质的新阶段，城市更新不再是简单的物理空间改造，而是以人民需求为核心的系统性治理升级。《规划》将营造高品质城市生活空间置于突出位置，本质上是对城市发展价值取向的再校准、再强化，凸显以人民为中心的发展思想。

从发展逻辑看，城市空间的最终价值在于服务市民。过去一些更新实践存在“见物不见人”的偏差，存在重形象、轻民生，重建设、轻运营，重规模、轻品质的倾向，导致住房品质不均、老旧小区设施老化、社区服务不足、公共空间缺失、交通出行不畅等问题，直接影响群众的获得感、幸福感、安全感。本次《规划》直指痛点，以问题为导向，将更新的焦点精准锚定于居住、环境、服务、出行等“急难愁盼”问题，更新触角延伸至百姓身边空间，实现从宏观片区改造到微观空间提升全覆盖，真正让更新行动“沉下去”、让城市温度“升起来”。

从治理理念看，《规划》完整践行人民城市理念，重构城市更新动力机制。推动更新项目从政府单向决策，转向“问需于民、按需施策”的双向互动，坚决杜绝“一刀切”和“形象工程”。同时，兼顾全年龄段、各类群体的使用需求，强化适老化、无障碍与儿童友好设计，推动公共服务均等普惠，让城市更新成果全民共享。此外，《规划》搭建政府、市场、社会、居民协同参与的治理体系，完善长效管护机制、创新市场化参与模式、鼓励居民自主参与更新，构建共建共治共享的可持续发展格局，为城市高质量更新注入制度活力。

2 居住为本：以“好房子”与老旧小区改造夯实民生底线

住房是民生之基，居住品质直接决定市民生活质量。《规划》将推进“好房子”建设、老旧小区改造列为首要民生任务，推动城市居住条件从“安居”向“优居”全面跨越。

推进“好房子”建设是对人民高品质生活需求的主动回应。《规划》跳出传统住房安全保障范畴，构建了涵盖设计、建造、运维全生命周期的现代住房体系，以安全为底线、舒适为标配，将绿色、智慧作为新时代住房建设的内核。推动住房供给从“有没有”向“好不好”转变，既以高标准引领新建住宅，也以新技术赋能存量住房品质提升。通过推广装配式装修、适老化无障碍改造、绿色新型建材，落地数字家庭场景，让住房从单纯的居住空间，转变为适配家庭全生命周期需求的品质生活载体。

老旧小区改造是惠及千家万户的民心工程。《规划》聚焦建成 20 年及以上的小区，推行“先体检、后施工”的改造模式，精准聚焦管网老化、道路破损、停车混乱、缺少电梯、绿化薄弱等突出问题，杜绝盲目改造与资源浪费；同时坚持建管并重，打通改造与长效管护衔接通道，破解“重建设、轻管护”难题，推动一次性改造向长效宜居转变，让老旧小区既有崭新面貌，更能实现长期宜居，保障老城区群众平等共享城市发展红利。

3 社区筑基：以完整社区建设构建便民生活共同体

社区是城市治理的“最后一公里”，也是群众日常活动的核心单元。《规划》明确加快建设完整社区，以一刻钟便民生活圈为抓手，推动社区向多功能、全要素的复合型生活共同体全面转型。

完整社区建设以“便民、普惠、宜居”为核心导向。针对社区服务供给短板，重点完善基础公共服务、便民商业服务两大设施体系，大力推进嵌入式服务设施建设，将就医养老、购物休闲、健身娱乐等功能有机融入居民日常生活圈。同步优化公共绿地、慢行系统、活动场地等社区服务设施，搭建社区智慧服务平台，实现社区“硬件”环境与“软件”服务的双升级。

完整社区建设更加注重公共空间的人性化营造。社区小微空间看似体量微小，却直接决定群众日常居住体验。《规划》聚焦群众社交、休闲、精神文化需求，着力补齐社区公共空间短板，精细化提升小微空间品质，打造宜居、宜乐的社区环境。这一举措标志着城市更新从单纯的建筑改造，升级为有温度、有活力的社区共同体营造，有效增强居民的社区归属感与幸福感。

4 街区焕新：以老旧街区厂区更新激活城市存量空间

老旧街区与老旧厂区承载着城市历史记忆，是城市存量空间的重要组成部分，也是城市活力提升的关键突破口。《规划》坚持功能重塑、环境提质、文化传承、业态创新并重，通过改造利用，盘活存量低效资源，唤醒老城活力。

老旧街区改造聚焦品质升级与业态更新。《规划》提出对老旧商业街区、生活街区进行全方位提质，优化空间布局、补齐设施短板、规范交通组织、提升环境品质，推动文商旅体融合发展，创新沉浸式消费场景。同步推进老旧交通枢纽与周边街区一体化更新，实现交通效率与空间品质协调提升。改造摒弃大拆大建模式，强调保留街区肌理与烟火气息，通过业态升级、环境优化，让老街区兼具历史韵味与现代服务功能，满足群众多元化休闲消费需求。

老旧厂区更新突出功能转换与遗产活化。针对闲置低效的老旧厂区，《规划》推动传统工业生产空间向生活服务、创新创业、文化展示多元空间转型，完善配套设施、优化景观环境，强化工业遗产保护利用。通过市场化运作模式，将老旧厂房改造为文创空间、社区服务中心、体育场馆、创业载体等，既延续城市工业文脉、留住城市记忆，又盘活闲置土地资源、补齐城市功能短板，实现历史价值、经济价值与民生价值的有机统一。

5 服务升温：以公共服务提质彰显城市人文关怀

公共服务品质是城市以人为本发展理念的直接体现。《规划》聚焦公共服务提质增效，通过盘活存量资源、优化资源配置，破解公共服务供给不均、品质不高的痛点，推动公共服务从“广覆盖”向“高品质、精准化”升级。

公共服务供给坚持普惠性与精准性并重。针对群众高度关注的“一老一小”难题，《规划》推动养老服务提质升级、深化医养结合发展，加快普惠托育、托幼一体化设施建设，有效缓解养老托育资源短缺问题。同时盘活城市闲置空间，布局“小而美”的文化、健身、休闲场所，让优质公共服务贴近群众生活，实现资源集约利用与民生福祉提升的双向共赢。

公共空间改造全面践行全龄友好理念。通过背街小巷整治、小微空间提质、适老化无障碍改造、儿童友好空间建设等精细化举措，消除城市生活中的隐形出行、活动障碍，保障老年人、残疾人、未成年人等群体平等、便捷、体面地享受城市公共资源，彰显城市包容温暖的人文底色，实现民生服务“一个都不能少”。

6 出行畅达：以综合交通体系完善保障市民便捷生活

交通是城市运行的血脉，顺畅安全的交通体系是高品质生活空间的基础支撑。《规划》聚焦老城区交通拥堵、停车难等民生痛点，从路网优化、轨道升级、货运配送、停车治理多维度发力，实施精细化综合治理，推动市民出行从“有路可走”向“畅行无忧”转变。

路网优化侧重微循环疏通与节点提质。《规划》优化城市快速路立交及出入口布局，改造瓶颈拥堵路段，完善主次支路网体系，打通城市交通微循环，全面提升路网通行效率。推进轨道交通场站及周边区域一体化改造，实现交通枢纽与城市空间高效融合，提升换乘便捷度与土地利用效率。同时优化城市货运网络，搭建分级配送体系，在保障城市运转的同时，减少货运车辆对居民生活的干扰。

停车治理精准破解民生难题。针对老城区停车资源紧缺、停车秩序混乱等问题，《规划》实施停车设施补短板行动，大力建设集约化停车设施，配套建设新能源充电设施，契合绿色低碳发展趋势。同步强化商超、医院、社区等人员密集区域停车综合治理，规范停车秩序、疏通通行道路，让市民出行更安全、更有序、更安心。

7 实践指向：坚守人民立场推动规划落地见效

《规划》围绕高品质生活空间打造构建的六大重点任务，形成了层次清晰、覆盖全面、贴合民生的城市更新体系，核心始终是以人为本、服务人民。推动《规划》落地见效，必须坚守人民立场，坚持需求、问题、效果导向相统一，杜绝形式化、粗放式更新。

一是坚持民有所呼、我有所应。始终以群众急难愁盼为更新优先方向，聚焦居住提质、养老托育、出行停车、环境优化等核心民生问题，精准施策、靶向发力，让每一项更新工程都贴合民意、惠及民生。

二是坚持微改造、精提升。摒弃大拆大建的粗放发展模式，聚焦群众身边的小微空间、细微设施、细碎环境问题，以精细化、小切口改造实现品质大提升，让城市更新更接地气、更有温度。

三是坚持共建共治、长效共享。健全多元协同参与机制，引导居民全程参与改造决策、施工监督、后期管护，推动空间更新与社区治理深度融合，建立长效管护机制，保障更新成果可持续、全民共享。

四是坚持统筹兼顾、系统推进。统筹推进住房提质、社区建设、街区焕新、服务升级、交通优化各项工作，实现城市居住品质、服务能力、生态环境、出行效率同步提升，打造宜居、韧性、智慧的现代化城市。

城市的核心是人，城市更新的终极目标是提升人民生活品质。《规划》将“人民城市”理念转化为可落地、可实操、可检验的任务体系，为新时代城市高质量发展指明路径。未来城市更新工作必须始终坚守人民立场，以满足群众美好生活需求为出发点和落脚点，精细化推进各项更新任务，持续提升城市宜居度、包容度和舒适度，让群众在城市生活得更舒心、更便利、更美好，让“人民城市”理念在基层落地生根。