周文竹：城市交通与出行系统更新——从“增量扩张”向“存量治理与绿色转型”的系统变革

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 周文竹，中国城市规划学会青年工作委员会委员、东南大学建筑学院副院长

国务院印发的《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）是我国高质量推进城市更新的纲领性文件。在“营造高品质城市生活空间”与“推动城市发展绿色低碳转型”的框架下，《规划》对城市综合交通体系与绿色出行方式提出了明确的升级路径。《规划》涉及的交通网络优化、轨道一体化、货运配送、停车治理及慢行系统建设等五项核心内容，直击当前城市交通基础设施的结构性痛点。这标志着我国城市交通建设正式告别大拆大建的“增量扩张”模式，全面转向以人的需求为中心、以效能提升为导向的“存量精细化治理”与“低碳系统化转型”新时期。

结合城市交通一线的实践痛点，从交通引导下如何开展城市更新工作，解读如下：

网络协同：从“主干扩张”转向“微创手术”，疏通城市道路微循环

过去城市交通建设往往重“主动脉”轻“微细血管”。城市快速路与主干道盲目扩张，但由于立交桥与出入口设置不合理，极易在局部节点形成交通瓶颈。同时，城市内部次干路、支路网络密度不足，“断头路”频现，导致车辆过度集中于主干网，城市交通的整体承载力和微循环能力低下。

《规划》提出的“微循环改造”，本质上是对城市道路网络进行一场精细化的“微创手术”。一是结构精细化，未来各城市的关注点将从“修大路”转向“精织网”，通过优化快速路出入口、改造畸形交叉口和瓶颈路段，消除交通死角。二是毛细血管打通，加快完善次干路和支路网建设，推行“小街区、密路网”模式，通过单行道系统、步行街区改造等手段盘活社区内部道路，将过境交通与生活性交通有效分流，大幅提升城市交通网的整体韧性和运转效率。

空间复合：从“单一交通站”转向“TOD一体化”，重塑城市功能锚点

传统的轨道交通建设往往将车站视作纯粹的交通接驳点，场站建设与周边土地开发“各成一体、缺乏协同”。这导致站点周边空间利用率低下，不仅无法形成集聚效应，还常常因为交通倒流产生新的拥堵，错失了通过轨道交通拉动城市存量更新的红利。

《规划》提出“严格规范城市轨道交通规划建设，推动轨道交通场站及周边一体化改造”，意味着轨道交通正成为引领城市空间重塑的“重要锚点”。“严格规范”释放了防范地方隐性债务风险、严禁盲目铺摊子的信号，轨道交通建设将更加注重精细论证与实际效益。未来必须打破规划、交通、国土等部门的壁垒，推动站点地下、地面、地上空间的复合利用和立体开发，将轨道交通场站与商务、商业、居住、公共服务深度融合，打造高活力的城市新节点，让存量土地迸发更高的经济与社会价值。

产业流通：从“粗放运转”转向“分级配送”，健全现代城市物流底座

随着电商、即时零售等新业态的爆发式增长，城市传统货运体系的弊端日益凸显。货运网络缺乏专属规划，大货车进城难、轻型物流车无序乱跑、快递外卖末端乱停乱放等现象普遍存在。由于缺乏系统性的分级配送设施，城市物流的“最后一公里”面临极高的合规成本和运行堵点。

《规划》将货运网络与配送体系纳入城市更新，是在为数字经济时代的城市搭建科学的“物流底座”。在网络重构中各城市需根据现代物流特征，重新规划设计城市货运通道，制定合理的准入与通行规则，引导货运流量有序流动。同时考虑设施分级，健全“综合物流园区—公共配送中心—社区末端网点”的分级配送设施体系。未来应重点利用老旧厂区、存量闲置房屋等盘活建设嵌入式公共配送节点，结合现代智慧物流技术，实现货物的高效集散和精准配送，有效降低城市物流的总成本，缓解表面交通压力。

治理统筹：从“空间补短”转向“供需治理”，多措并举破解停车顽疾

老城区停车难、充电难是当前最典型的民生痛点。老城区空间狭窄，传统平面停车场建设难以为继；同时，学校、医院、商圈等人员密集区域由于供需极度失衡，经常造成大面积交通瘫痪。此外，既有停车位充电桩配建滞后，严重制约了新能源汽车的消费与普及。

《规划》对老城区停车问题开出了“集约供给+综合治理+绿色配建”的复合药方。空间集约表现为未来老城区更新将大力鼓励利用边角地、零星用地改建机械式立体停车库、地下集约化停车设施，向高度和地下要空间，化解“无地可建”的尴尬。治理手段表现为针对人员密集区域，不能仅靠盲目增建，更要通过智慧停车平台实现车位错时共享、差异化停车收费杠杆以及路内路外协同治理手段，用数字化治理手段疏导供需矛盾。并用“按规定配建充电设施”推动了停车位向“智慧能源节点”的角色转变，全面提升老城区基础设施的绿色配建水平。

生态导向：从“机动车优先”转向“慢行友好”，构建绿色低碳生活圈

长期以来，城市道路设计普遍存在“重机动车、轻非机动车与行人”的倾向。人行道被挤占、非机动车道不连续、机非混行严重，导致市民步行和骑行体验差、安全隐患大。同时，部分城市公交线路长期未作动态调整，存在效率低、覆盖盲区多、与轨道交通接驳不良等问题，导致绿色出行的吸引力减弱。

这一“倡导绿色低碳出行”举措是城市更新践行绿色低碳发展理念的核心体现，旨在将路权重新“还给行人与骑行者”。首先是公交多网融合，即优化公交线网和站点布局不再是单纯的增减路线，而是要推动公交红线与轨道交通红线“双网融合”，完善微循环公交和定制公交，建立无缝衔接的公共交通网络。其次是路权空间重塑，建设改造人行道、非机动车道是一场重塑路权分配的变革。未来必须通过物理隔离、拓宽绿色车道、优化交叉口设计等手段，确保慢行空间的连续性、安全性和舒适性。同时强调绿色景观融合，将绿色慢行系统与城市公园绿地、绿道网络深度融合，构建安全、连续、宜人的城市慢行生态网络，引导市民自发回归“公交+慢行”的绿色低碳出行方式，助力现代化美丽人民城市的建设。

结   语

《城市更新“十五五”规划》所勾勒的城市交通更新蓝图，本质上是通过系统性、体制性的组合拳，治理城市发展至今的交通问题。未来五年，各城市的交通更新实践需要将上述五项举措串联起来，通过地方在规划审批、存量土地出让金补缴、容积率奖励等方面的制度创新，引入民间资本与专业化运营机构，将交通补短板项目转化为兼顾公共民生与市场价值的可持续更新模式，切实提升城市运行效率与全流程实施效能。