黄瓴：解读《城市更新“十五五”规划》——超大城市的更新治理与文化赋能

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 黄瓴，中国城市规划学会城市更新分会副主任委员、重庆大学建筑城规学院教授

国务院日前印发的《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），是城市更新领域第一部国家级专项规划，部署了“6方面重点任务、7方面政策举措、14项重大工程”。它标志着我国城市发展逻辑的一次根本转向——城市更新不再只是“建什么、拆什么”的空间叙事，而是关于“为谁更新、谁来更新、如何更新得可持续”的治理叙事。以下围绕超大城市治理升级、文化治理、因地制宜、后评估体系四个问题谈些理解。

一、从“空间更新”到“治理升级”：超大城市的范式跃迁

通读《规划》，一条逻辑主线贯穿始终：更新的本质是治理的更新。这一跃迁集中体现在三处关键条款。其一，第七部分专设“提升城市治理能力水平”，部署“完善治理工作体系”“推动治理重心和资源下沉”“推进治理智慧化精细化”三项任务，把“治理”从更新的配套手段提升为更新的核心目标。其二，第八部分七项政策举措中的“健全实施机制”“构建多主体协同参与机制”“完善法律法规标准”，构成了从制度供给到组织动员的完整治理工具箱。其三，第五部分关于危旧房、城中村、地下管网、平急两用设施的系统部署，把安全韧性从“事后处置”前置为“全生命周期管理”。三者连读，清晰勾勒出从“空间叙事”到“治理叙事”的跃迁路径。

这一跃迁对超大特大城市尤为迫切，原因有三。一是存量复杂度高。超大城市动辄数千个社区、千万级人口，任何更新项目的影响半径都被指数级放大——一栋楼加装电梯可能涉及数百户协商，没有相匹配的治理能力，就承接不住这种复杂度。二是“非正规空间”治理诉求突出。滨水消落带、背街小巷、桥下空间等“边界模糊”地带，是传统“一刀切”模式难以适配的盲区；《规划》“整治提升背街小巷”“开展小微公共空间改造”的表述，正是从粗放治理向精细化、差异化治理的转换。三是风险耦合度高。超大城市一旦发生设施失效、内涝等事件，社会影响极为剧烈，倒逼治理能力同步升级。从全国看，北京“街区责任规划师”、上海“社区规划师”、广州“共同缔造”、重庆“三师进社区”与数字化治理中心，路径虽异、内核相通——都把城市更新从单纯的“硬件改造”提升为治理能力的同步跃迁。

二、文化治理嵌入全过程：“守护+运营”的操作框架

《规划》第六部分提出“建立健全‘先调查后建设’的保护前置机制”，并强调“在严格保护其核心价值与风貌的前提下，引入新业态新功能……避免过度商业化、同质化”。这两条连读，恰是当下许多历史街区更新的核心张力——既要“活起来”，又要“不变味”。破解之道，是把“文化治理”理解为“守护”与“运营”双轮驱动的操作框架，贯穿“前期调查—规划设计—实施推进—后期运维”全过程。

守护之轮，让文化留得住。其要义有三：一是敬畏与尊重，把在地居民、原生记忆、历史层积放在首位，坚持“应保尽保、先调查后建设”，把居民当作更新“主体”而非“对象”；二是多元协同，整合规划、文物、街道、社区、媒体、专业机构等多方力量，让保护从深入民心，共享共担；三是持续记载，以档案、影像、口述史的长跨度积累延续文脉，与《规划》“开展数字化信息采集和测绘建档”形成共振。

运营之轮，让文化活起来。这是长期被忽视、却恰恰决定成败的一环，核心是文化事件策划运营与文旅融合发展对文化治理的能动作用。具体包括三个层面：一是文化事件策划运营——以节庆、展演、市集、艺术介入、社区营造活动，把静态历史空间转化为持续产生内容与人气的活态现场，避免“修好即冷清”；二是文旅融合发展——以适度、在地、差异化的文旅业态导入，为文化保护提供可持续现金流与运营动力，让保护从财政负担转化为价值创造；三是品牌与媒体传播——以持续的舆论引导与情感共振，让城市更新从“规划技术活”升级为“公共沟通活”。广州永庆坊、重庆北仓里、北京首钢园等案例表明，文化事件运营与文旅活化，正是历史空间“叫好又叫座”的关键变量。

需要警惕的是：脱离守护的运营会沦为“过度商业化、同质化”，脱离运营的守护则易陷入“修好即衰退”。唯有两轮平衡，文化治理才能真正落地。更深一层看，文化事件运营与文旅发展本身就是一种“柔性治理”——一场持续运营的社区文化节，往往比一纸通知更能凝聚认同、激活参与、协调利益，把“自上而下的管理”转化为“自下而上的共建”。以文化人、以文化城、以文兴业，三者统一于“更新治理”的整体框架。

文化治理要从“理念”走向“长效”，关键在制度政策的同步创新。结合《规划》“健全实施机制”“完善法律法规标准”的要求，需重点推进四类制度供给。一是文化价值评估前置制度。把历史文化资源调查评估、文化影响评价嵌入“先调查后建设”机制，作为项目立项与方案审批的法定前置环节，从源头守住“应保尽保”底线。二是文化运营准入与监管制度。建立文化业态正负面清单、文旅运营主体遴选与退出机制、“文化主理人”制度，既鼓励适度活化，又防止过度商业化与同质化。三是多元共担的资金与产权政策。通过容积率转移与奖励、税费减免、文化更新专项基金、社会资本参与等政策工具，破解文化保护“投入大、回报慢”难题。四是文化治理协同机制。健全“政府—市场—社会—居民—专业力量”五方协同的全过程参与机制，推行社区规划师、责任规划师等驻点制度，把文化治理从单一部门行为升级为多元共治的制度安排。这四类制度创新，是文化赋能从“个案经验”走向“普适机制”的关键支撑。

三、山水城市的因地制宜：重庆经验的全国推广价值

《规划》强调“因地制宜、分类指导”。对重庆这样的超大山水城市而言，地形特殊性带来三方面挑战：空间结构破碎，山地、江河、台地的切割使传统片区式策略难以套用；基础设施立体化要求高，地下管网、垂直交通、护坡挡墙的更新成本显著高于平原城市；公共服务可达性受坡度影响明显，“15分钟生活圈”在山地需做坡度修正。正是在这些约束下，重庆探索出若干具有全国推广价值的经验。

老旧小区改造方面，重庆探索“政府引导、市场运作、社会参与、居民出资”的长效机制。典型如戴家巷，由政府出资改善公共环境、居民自发出租或运营临街房屋——这一“政府投公共、居民投自家”的资金分担模式，具有借鉴价值。

山地空间利用方面，重庆把闲置、低效的小微公共空间作为治理突破口。如以“潮汐摊区”在街巷布局免费摊位，以“时空错峰”构建“政府引导、摊贩自治、公众受益”的多方共赢格局——这一柔性治理模式回应了《规划》“小微公共空间改造”要求，证明山地城市的消极空间完全可以通过精细化治理释放出可观的民生价值。又如“两江四岸”治理，打破传统滨水空间“水平线性”局限，构建滨江步道与城市腹地的垂直多维链接，把“高差劣势”转化为“立体优势”，为全国滨水型城市提供了山地范式。

社区韧性提升方面，重庆“三师进社区”机制组织规划师、建筑师、工程师以陪伴式服务进社区、进企业，把“政府干、群众看”转变为“共建共治共享”；同时以三级数字化治理中心、基层智治体系支撑韧性管理。这些经验的共同内核，是把山水地形的“特殊约束”转化为治理创新的“特色场景”——这正是“因地制宜”原则最生动的注脚，对全国其他地形复杂城市具有方法论层面的借鉴意义。

四、构建科学的后评估体系：让“四好”目标真正落地

《规划》部署了14项重大工程和多项量化指标，但任何指标的真正落地，最终都要回到一个根本问题：建成之后到底好不好。从全国实践看，许多项目存在“重建设、轻运营”“重物理改造、轻使用评估”的倾向。要实现“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”目标，亟需一套科学的后评估体系，至少包含四个层面。

一是评估对象层次化。“四好”对应单体建筑、住区组团、社区生活圈、城市片区四个尺度，好房子重在安全舒适绿色智慧、好小区重在物业与公共设施、好社区重在15分钟生活圈与文化认同、好城区重在功能耦合与风貌特色，指标须分层设计，避免“一把尺子量到底”。二是评估维度多元化。不能只看物理指标，须同时纳入经济（投入产出、可持续运营）、社会（满意度、凝聚力、参与度）、文化（记忆延续、活化效果）、生态（绿色低碳、海绵韧性）等维度，其中使用满意度是检验更新成效的终极标尺。三是评估时序全程化。建立“事前—事中—事后—长效”四阶段机制，并设置3年、5年、10年跟踪机制。四是评估机制协同化。评估主体应涵盖政府、专业机构、第三方智库、社区居民、运营企业，并将评估结果与下一轮立项、资金分配、绩效考核挂钩，形成“评估—反馈—改进”闭环。

构建后评估体系的更深层意义，是推动城市更新从“经验决策”向“数据驱动”转变。当后评估数据沉淀为可用的城市知识库，城市更新就真正进入了“自我学习、自我优化”的进化阶段。这也对城市更新人才提出了新要求——需要一大批懂理论、会方法、能落地、善协同的复合型人才，亟待通过学科交叉融合与交叉学科专业教育持续供给，为城市更新行动夯实“软基建”。

结语：以“更新治理”赋能现代化人民城市建设

透过《规划》，可读出一种深沉思考：城市更新已不再是单纯的工程问题，而是关乎“什么是好的城市生活”的价值命题。“更新治理”正是这一命题的当代答案——它要求我们以系统观念谋全局、以人民立场定取舍、以整体视野重塑城市发展方法论。对超大特大城市而言，未来五年是关键窗口期：既要落实好 14 项重大工程的“硬建设”，更要在治理升级、文化赋能、因地制宜、后评估体系等“软实力”上久久为功。唯有软硬并举，方能让城市留得住记忆、容得下乡愁、装得下幸福，为中国式现代化书写人民城市的更新答卷。