地方实践·城市更新 | 西安：系统更新 全域提质

城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。近年来，作为全国首批中央财政支持城市更新行动城市之一，西安将城市更新作为破解发展瓶颈、激活内生动力、推动转型升级的核心抓手，按照国家城市更新“十五五”规划目标任务指引，建立健全可持续的城市更新体制机制和政策制度体系，推动城市由“规模扩张”向“品质提升”转变，保护与利用相结合，赋能“十五五”城市高质量发展。

转变理念：重塑城市更新工作逻辑

西安通过聚焦“三个转变”创新工作思路，按照“实施主体+行政保障+技术支撑”的工作模式，一体推进项目谋划、申报、建设、运营全过程，推动城市更新由局部点状突破向系统提质跃升。

一是聚焦规划引领，转变项目谋划方式。以国土空间详细规划管控“一张图”为基础，综合运用城市更新耦合平台分析集成，识别更新片区。结合城市体检，坚持保护优先，聚焦补短板、惠民生、强弱项，围绕老旧小区、老旧街区厂区改造等形成五大更新领域。遴选具备项目谋划建设运营全周期业务条件的国企平台，确定统筹实施主体，贯通衔接项目谋划、建设、运营、资产盘活等各个环节。共谋划确定重点更新片区57个、急需改造项目包103个、总投资307.4亿元，为推动城市内涵式发展提供强劲动力。

二是聚焦政策支撑，转变资金管理方式。围绕“钱从哪来”，制定《西安市城市更新项目资金筹集管理方案》，构建“中央资金争取、市区财政配套、金融机构融资、低效资产盘活、社会资本参与”资金保障体系。围绕“钱用在哪”，出台《2026年西安市争取政策支持有序开展城市更新项目实施方案》，明确“哪些更新、如何更新、如何运营”等问题，从市场角度算好资金平衡账。围绕“钱用多少”，制定《西安市城镇老旧小区（含危旧房）改造建设标准及成本估算参考》《西安市“一路五管网”建设标准及成本估算参考》，为项目可研、估算、初设及概算提供依据，项目成本估算分别下浮15%和8%左右，有效压降建设成本、优化投资结构。

三是聚焦项目落地，转变项目管理方式。依托市城市更新行动指挥部统筹引领作用，形成“市级统筹、区级落实、多主体协同”责任体系，破除区县各自为战、部门条块分割的碎片化管理格局，将项目前期准备周期平均压缩30%，实现前期决策联动化。建立“谋划储备库、前期准备库、年度实施库”三级项目库，实行“半年评估、动态调整”机制，形成项目建设推进梯次化。推动国企平台开展资产整合、价值评估和融资策划，统计低效、闲置存量项目，以存量资产盘活反哺项目建设，初步实现资金跟着项目走、项目依托资产活，保障项目运营管理长效化。

项目先行：打造城市更新提质样板

立足实践，西安坚持保护利用、空间提质、业态增值、文化赋能，按照“保、留、修、补、调”策略，打造了一批引领城市品质迭代升级的示范项目，形成了兼具古城特色、时代特征、西安特质的城市更新发展模式。

一是保留肌理，激活价值。2019年启动的老菜场市井文化创意街区项目，遵循“修旧如旧、功能织补、文化赋能”的原则，在保留核心功能、建筑风貌的基础上，活化利用既有建筑，创新植入文创工作室、独立书店等文旅业态，引入秦腔茶馆、非遗手工作坊等本土文化空间，打造“老市井底蕴+新文艺风尚”的特色城市场景，成功入选住建部城市更新示范案例。

老菜场市井文化创意街区

二是盘活资源，长效运营。2020年起，西安城投集团投入市人民体育场项目提升改造资金、盘活资源，2025年1月项目建成投用后，通过场馆日常使用、举办赛事和群众活动、器材和储存柜租赁、文体培训等多方面服务获得收益，累计综合营收超3000万元，实现资产高效利用与民生保障双赢。

西安市人民体育场

三是空间提质，服务民生。2024年以来，红旗铁路公园项目创新采用“生态修复引领+存量用地整合”的联动模式，在保留工业遗迹的同时，以片区更新带动建设完整社区与嵌入式服务设施，建设8个“15分钟便民生活圈”、5座人行跨街天桥，并配套建设9条市政道路、560个停车位，有效盘活9.02平方公里低效零散用地。同步建立市、区、国企合作有效机制，使企业获得881亩公园运营及2.7万平方米经营物业，实现了土地利用效益与城市人居环境品质的全面提升。

红旗铁路公园

引领未来：赋能“十五五”高质量发展

立足新阶段发展定位，西安将主动识变、应变、求变，持续深化系统城市更新，锚定“一个目标”，做到“两个结合”，实现“三个提升”，健全“四项机制”，完善“五项措施”，为“十五五”时期城市高质量发展和群众高品质生活筑牢坚实支撑。

锚定“一个目标”。贯彻人民城市理念，着力解决群众急难愁盼，推进“四好”建设。全链条提升住房设计、建造、运维、服务标准化水平，打造安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”；推进老旧小区综合整治改造，补齐市政基础设施、公共服务设施短板，有序推进楼栋加装电梯3390部、停车泊位扩容5万个等民生工程，打造功能完备、宜居便民的“好小区”；完善社区嵌入式养老、托育、文体、便民服务设施，改造完成28个完整社区，打造设施完善、管理有序的“好社区”；开展燃气、供热、供水、污水再生、排水防涝五大领域城市地下管网及设施安全能力提升行动，建设人民幸福美好宜居的“好城区”。

做到“两个结合”。坚持政府统筹组织与企业实施主体相结合，坚持政府财政投入与市场投资运营相结合，一体做好片区策划、资源盘活、改造更新、运营管理，创新服务供给形态。加强基于CIM（城市信息模型）的智慧城市治理，整合地面、地下数据资源打造面向项目谋划、智慧决策、实施监管等应用场景的城市更新决策枢纽，拓展城市发展空间，更好满足群众多元化高品质需求。

实现“三个提升”。由单点分散改善提升至片区综合改善，由政府投资工程建设提升至综合盘活低效资产、高效运营管理，由政府单方主导提升至多元共治共享，构建政府、企业、社会、居民共担的可持续城市更新大格局。以统筹推进西电片区、幸福林带片区、团结片区和劳动南路城市公共空间片区、东新街片区、南院门片区、张家村街道片区、小雁塔片区等更新片区建设为引领，发挥片区更新协同效应与规模效应，高质量推进全市城市更新工作落地见效。

健全“四项机制”。建立街道与实施主体联合办公机制，聚焦末端解决矛盾问题；建立市区住建部门牵头统筹协调机制，强化协同、增强合力；建立政府、企业、社会多元筹集资金机制，集约高效利用资源；建立考核评价奖励机制，激发内在动力。

完善“五项措施”。完善政府与社会资本合作措施，高效推进片区更新和资源盘活；完善项目资本金管理措施，企业化、市场化推进项目建设；完善审批授权管理措施，优化审批流程，提高服务质效；完善市区协同联动措施，统筹做好行政事业单位和国有企业低效闲置资产排查盘活工作；完善简明务实的政策工具包，为城市更新提供制度保障。

展望“十五五”，西安将始终坚持人民城市人民建、人民城市为人民的发展理念，以城六区老旧社区、老旧街区为重点，以片区更新为抓手，以共建共治为目的，坚持保护利用相结合，稳步推动规划蓝图转化为城市高质量发展的生动实践，奋力打造西部地区城市更新的示范样板，让更新成果更多更公平惠及全体市民，不断书写现代化人民城市建设的崭新答卷。