霍晓卫：推进城市历史文化资源调查，做到更新中的应保尽保

导读

国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者|霍晓卫，中国城市规划学会历史文化名城规划分会副秘书长，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师

近日国务院印发的《城市更新“十五五”规划》中围绕现代化人民城市的六大特征之一“文明”，系统提出“促进城市文化繁荣发展”的规划要求与具体措施要点，措施要点中第一条“推进资源调查”尤为基础与重要，是对《规划》总体要求中需坚持的重要原则之一“应保尽保”的保障落实。近些年在中央高度重视城乡历史文化保护传承工作的大背景下，各地仍然偶有城市建设中破坏历史文化遗产资源的现象发生。这些未能做到应保尽保的遗憾，“不能实现尽保”是结果，“未能明确应保”可能是主要原因。在大量一般城市、一般建成区普遍面临更新的当下，科学高效地推进城市历史文化资源的普查、调查、预先保护、认定公示与信息记录，明确“应保”，是城市更新中重要的前置工作。以下对《规划》中相关具体内容尝试予以解读。

1 调查、潜在保护对象与预保护

面对纷繁芜杂的城市历史文化资源存留情况，需要开展不同类型的调查，并形成相应机制。目前来看，重点调查包括面向全国城市建成区的“老城区和街区专项调查”和面向城市更新项目范围内的“历史文化资源前置调查”。“老城区和老街区专项调查”已于2025年启动，面向全国所有市辖区与县，该调查依据共同标准、于限定时间内、在广泛空间内开展，要求根据调查形成四个清单即历史文化名城、名镇的潜在对象清单，历史文化街区、历史地段的潜在对象清单，历史建筑的潜在对象清单，以及特色保护要素清单，具有非常突出的“普查”特征。该专项调查具有开创性，其重要意义一定会在未来日益彰显。与“老城区和老街区专项调查”不同，“历史文化资源前置调查”侧重的调查对象是单一更新项目范围内的老建筑、古民居、历史环境要素等单点状资源，是对老城区和老街区专项调查工作可能存在少量遗漏的兜底性调查。据不完全统计，全国半数以上省份已出台关于城市更新前置调查的明文规定。上述两类调查确定的所有潜在对象都会按规定得到预保护，即认定公布前不得拆除、迁移，编制相关规划设计时要充分考虑潜在对象的保护利用等。按计划“十五五”初期将完成“老城区和老街区专项调查”，预计“十五五”时期会出台面向全国的城市更新“历史文化资源前置调查”机制与“预保护”、“影响评估”等相关配套制度。

2 认定与公布

我国城市更新过程中可能遇到的受各级法规保护的对象主要包括国家历史文化名城、省级历史文化名城名镇、省级历史文化街区，以及市县认定的历史地段与历史建筑等。认定与公布保护对象是法规规定的行政行为，认定还需要专业技术支持，通过认定与公布，各级政府赋予历史文化资源以法定保护对象的身份，从“值得保护的资源”成为“必须得到保护的遗产”。因为是法定程序，其公布也应具有统一标准，以保障严肃性与公信力，因此《规划》中特别强调标志牌的规范设立，以应对目前存在的挂牌样式不统一、内容不规范、位置随意及应挂未挂等问题。可以预见，“十五五”期末全国各地城市的历史文化街区和历史建筑等都会拥有一目了然和让市民自豪的身份标识。此外，历史文化保护对象的认定有“经指定认定”与“经申报认定”两种模式，或者两者兼有但以一种为主。长期以来，与“经指定认定”的文物不同，我国历史文化名城名镇、历史文化街区、历史地段往往是“经申报认定”，“申报”是权利而非义务，主动权在地方政府，因此受“保护是发展的负担与束缚”等观念影响，很长时期内多数地方申报意愿不高，客观上存在我国具有法定保护身份的城镇街区类历史文化遗产总数偏低的现实情况。上文所说到的“老城区和老街区专项调查”作为自上而下有组织的资源普查，能够起到对于聚落型历史文化遗产基本摸清家底的重要作用。总而言之，“十五五”时期这些认定公布为保护对象的、列入潜在对象清单的，甚至包括通过调查掌握情况但未列入清单的资源，都会在城市更新过程中得到充分的重视、审慎的保护、积极的利用与传承。

3 数字化测绘建档与数据库建立

记录是所有各类文化遗产保护的基本动作，支撑遗产的阐释、展示与监管。对历史文化资源进行数字化测绘建档并建立国家到地方打通的数据库，是顺应城市治理数智化趋势、建设智慧城市数字底座与管理平台的重要举措。很多数字化新技术对于历史文化资源记录具有良好的技术适配性。以历史文化街区的无人机倾斜摄影为例，通过多角度拍摄可同时获取屋顶和立面信息，特别适合街巷狭窄、形体复杂、建筑高低错落的历史文化街区与历史地段，相比传统单镜头或地面测绘，倾斜摄影记录在效率、精度和完整性上都有明显优势，可在不中断街区日常生活的前提下快速建模，可以成为历史文化街区、历史地段三维数字化记录的核心技术手段，定期多次倾斜摄影可精确记录历史文化街区的微小变化，对比历次修缮利用前后的状态，支撑历史文化街区变迁过程中的真实性辨析。“十五五”时期有望从国家层面统一城市历史文化资源数字化测绘建档的技术要求，明确采集方式、采集精度及数据格式。数据库方面，“十五五”时期的工作重点是建立联通国家、省、市县三级，涵盖各类历史文化资源对象的遗产名录数据库，基于已形成的全国城乡房屋建筑调查数据，形成涵盖保护对象基础信息、测绘数据、保护范围、保护要求、管理数据等核心内容的数字化底账，实现对城市更新过程中历史文化敏感地区警示以及历史文化保护要求的即时汇总提出，并建立互通互联、动态维护的数据库管理机制。

从以上三方面可以看出，《城市更新“十五五”规划》城市文化章节中“推进资源调查”力图做到城市建成区中历史文化资源调查的“面上全掌握、点上不遗漏、有序多认定、数字化赋能”，以实现“十五五”时期城市更新中更高水平的历史文化保护传承。