高晓明、李祉臻：城市治理的“大安全”时代——《现代化应急体系建设“十五五”规划》解读

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作  者

高晓明，中国建筑标准设计研究院有限公司

李祉臻，北京工业大学建筑工程学院

近日，国务院印发的《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称《规划》），把“以高水平安全保障高质量发展”摆在突出位置，也把应急体系建设放到中国式现代化城市治理的安全底座上来部署。城市是人口、产业、交通、能源、信息和公共服务高度集聚的复杂系统，风险沿着空间、设施和人群相互传导。把“大安全、大应急”落实到城市治理中，关键是把安全要求转化为城市运行的制度安排、空间约束和治理能力。

格局重塑

以“大安全、大应急”统筹城市风险治理

围绕“大安全大应急”格局这一重大演进，城市安全治理的重点在于推动城市安全体系由条线管理走向系统统筹。消防、防汛、燃气、交通、住建、应急等工作虽有专业分工，但更是服务于同一座城市的运行安全。对超大特大城市和高密度建成区而言，安全治理的关键不只是部门各尽其责，而是形成统一研判、统一调度、统一响应的治理框架。

《规划》把联合指挥、会商研判、监测预警等机制作为重要内容，进一步指向复合风险条件下的协同治理。城市风险往往具有链式传导特征，单一灾害事故可能牵动交通、能源、通信、公共服务等多个系统，城市治理，就是要把风险会商、信息共享、资源统筹和责任落实前置到日常运行中，把安全防灾与韧性建设系统建构于项目规划、建设、运营和更新、消除的全链条，真正嵌入到城市运行管理中，做到“常态”与“应急”的全过程统一。

源头管控

以事前预防筑牢城市安全韧性根基

《规划》将治理模式向事前预防的转型深化部署作为主线，专门部署自然灾害综合风险空间管控制度，并把打造安全韧性城乡作为重要任务。城市治理中的规划、建设、运行和更新就需要与此衔接和落地。城市风险往往并非突然生成，而是长期积累于复杂设施系统、低洼片区、高负荷空间和老旧小区之中，事前预防要做到把安全评估、隐患排查、风险管控和空间治理纳入规划、建设、运行和更新全链条，避免“事后补救”的被动成本。城市规划中关键功能布局、风险分区、用途管制、开发强度控制、设防标准和生命线布局等，是降低风险暴露、提升设施韧性的重要措施，要作为城市空间治理和基础设施治理必须守住的底线逻辑。

闭环治理

以全要素支撑健全处置保障体系

《规划》中强化了城市治理所需要的风险感知、趋势研判、预案触发、力量调度和复盘改进的全过程闭环治理安排，智慧应急行动进一步加强了数据、模型、预案和资源的贯通，提供了新平台、新场景和新手段，数据赋能决策链条、指挥链条和执行链条，突出体现了城市安全治理能力的数智化快速演进。城市生命线工程是检验这一应急能力的关键场景。供水、排水、燃气、电力、通信、桥隧、轨道交通等系统是城市日常运行的关键设施网络，风险也最易、最快传导，《规划》部署关键在于提升城市对关键系统风险的早识别、快处置和强恢复能力。

面向“十五五”，现代化应急体系建设不是一轮专项整治，也不是若干设施项目的简单叠加，而是城市治理体系安全韧性现代化更新的重要阶段。以习近平总书记关于防灾减灾救灾重要理论为根本遵循，把安全韧性贯穿城市治理全过程，才能在高质量发展中守牢高水平安全底线，让“大安全、大应急”真正成为中国式现代化城市治理的新底座。