王培茗、马荣：立足云南多灾省情构建现代化大安全大应急体系

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 王培茗（云南大学），马荣，（昆明麦普空间科技有限公司）

一、规划顶层定位、指导思想与阶段目标

（一）规划出台背景与核心主线

国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（国发〔2026〕15号，2026—2030年实施）（以下简称《国家规划》），是全国应急管理现代化顶层设计文件，核心主线为治理模式由灾后处置向事前预防转型，统筹安全与发展，打造全灾种、全链条、全域覆盖的大安全大应急治理格局。云南作为全国灾害叠加最突出的省份，94%的国土为山地，43个多灾易灾县覆盖14个州市，地震、地质、森林火灾、洪涝、跨境灾害多重并发，山地、边疆、多民族三重省情放大了防灾压力。矿山、危险化学品、烟花爆竹、涉尘涉爆等生产安全企业风险防控压力大，平台经济、光伏、新能源等新兴行业“看不见”的风险隐患逐步凸显。“十四五”期间云南创新了防汛“1262”、地震“123”、“5618”叫醒机制，监测、救援、基层体系取得阶段性成效。但应急指挥组织能力不足、灾害事故风险防控能力不足、监测预警存在盲区、应急救援能力弱化、应急保障不足、城乡防灾失衡、基层应急能力有待提升、跨境协同不足等短板仍突出，亟需对标国家规划系统性补短板、强弱项。

（二）核心指导思想与治理逻辑

《国家规划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足总体国家安全观，确立三大治理转型方向。

1.风险管控闭环转型：摒弃事后救灾模式，建立风险评估、工程治理、常态化巡查管控全流程源头防控体系。

2.全域一体化统筹：打破部门、区域、国界壁垒，搭建“省—市—县—乡—村”五级统一指挥调度体系。

3.三维现代化支撑：同步推进法治化制度完善、数字化智慧赋能、专业化队伍建设，配套刚性量化考核指标，约束百万人口灾害死亡率、工矿事故死亡率、城乡避难场所覆盖率等核心指标。

（三）全国及云南分阶段发展目标

1.全国2030年阶段性目标（“十五五”期末）

到2030年，我国应急管理体系和能力现代化建设取得明显进展，以事前预防为主的治理模式有效建立，集中统一、高效权威的中国特色应急管理体制更加完善，大安全大应急框架下应急指挥机制更加健全，重特大突发事件处置保障能力和基层应急能力显著增强，应急管理法治化、科学化、智能化水平大幅提高，安全生产、防灾减灾救灾形势持续稳定。

2.全国2035年远景目标

到2035年，建成与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，高质量发展和高水平安全实现良性互动。

3.云南对标细化目标

2030年阶段性目标：应急指挥体系更加完善，风险防控能力、监测预警能力、应急救援能力、应急保障能力、基层应急能力不断提升。百万人口自然灾害死亡率、生产安全事故死亡率持续下降；重点行业领域安全生产专项整治全链条闭环；综合性应急避难场所至少满足需避难总人数的65%，其中室内可容纳避难人数不低于室内外总避难人数的20%；基层综合性应急救援队伍实现全覆盖，其中每个乡镇（街道）组建不少于15人的综合性应急救援队伍；气象、地震、地质、山洪、森林火险监测全域无盲区；跨境灾害应急联动常态化；城乡抗震、防洪、消防短板工程全部完工；深化本土“1262”“123”响应机制，全面达标国家约束指标。

2035远景目标：建成面向南亚东南亚区域性应急救援枢纽，全域韧性城乡体系成型，全民应急素养全面达标，多灾叠加、跨境灾害处置能力跻身全国标杆，与国家现代化应急体系无缝衔接。

二、全国规划七大核心任务及云南落地实施方案

（一）健全统一高效的现代化应急指挥体系

《国家规划》要求理顺权责、扁平指挥、跨域跨境协同，云南依托现有“两委三部”统筹架构，构建“省级统筹、州市主战、乡镇前端”五级指挥闭环。

1.实体化五级指挥架构落地。省级层面落实省长总指挥制度，重特大地震、洪涝灾害设立前后方联合指挥部，19个专项工作组实体化运行，打破省、市、县调度壁垒。州市、县级推行应急、消防、林草、地震、水利常态化联合值守，统一指挥平台与119接处警系统，共享监测视频数据。乡镇推行“应急办+消防工作站”合署“应消合一”，配备专职应急干部，边境乡镇增设跨境应急联动站。村（社区）落实“多员合一”改革，整合地质监测员、灾害信息员、护林员、气象联络员为村级应急管理员，网格化包保老人、残疾人、儿童等特殊群体。

2.极端场景通信兜底与智慧研判升级。针对云南高山峡谷“断路、断电、断网”痛点，实施两大工程。升级省级应急指挥综合业务系统，终端下沉山区乡镇、边境村寨；加密370兆应急窄带网，增配通信无人机、便携卫星通信设备，解决预警叫应“最后一公里”。依托AI“久安”大模型打通气象、水文、地质、地震多源数据，搭建云南防灾减灾智慧大脑，数字化优化“1262”预警分级处置、地震“5618”叫醒研判机制。

3.跨区域、跨境联防联控机制。对内完善滇川、滇黔、滇桂、滇藏流域、断裂带联合排查、联合演练机制，统一小江断裂、金沙江、南盘江风险管控。对外依托辐射中心定位，以德宏、红河、西双版纳、怒江口岸为节点，搭建中缅、中老、中越灾害预警互通、跨境救援通道、物资跨境调度体系，组建省级跨境专业救援分队，简化跨境救援通关流程。

4.全生命周期预案规范化管理。杜绝模板化预案，立足云南高地震、极端暴雨、高山滑坡特征修订巨灾专项预案，落实五级预案年度修订备案制度。乡镇、村级配套风险一张图、疏散路线图、转移明白卡，每年至少开展1次无脚本盲演，模拟三断极端场景。重点补齐文旅景区、易地搬迁安置区、高寒村寨专项处置流程。

（二）全域推进风险源头防控，落实事前预防核心主线

事前预防是国家规划核心主线，云南结合高原山地多灾叠加特征，从国土空间、智慧监测、隐患整治、城乡韧性四大维度系统治理。

1. 国土空间前置风险管控。全面运用全国自然灾害综合风险普查成果，将地震断裂带、地质隐患区、洪涝淹没线强制纳入国土空间规划，严控削坡建房、临河违规建设。有序推进昭通、怒江、保山高风险村寨避险搬迁，实施老旧房屋、易地安置区抗震加固。配套“兴水润滇”防洪工程，加快病险水库除险加固，完善澜沧江、金沙江、南盘江蓄滞洪区，消除城市内涝点位。动态更新矿山、危化品“禁限控”目录，推动小型矿山整合退出、老旧化工装置淘汰，从源头降低工矿安全风险。

2. 空天地一体化立体监测网络提质。整合现有6638个水文站点、上万处地质监测点位、全域森林视频监控，升级多灾种监测体系。防汛迭代“1262”12/6/2小时分级处置机制，落实极端暴雨“四个一律”刚性转移；抗震加密测震台站，拓展乡镇、边境预警终端，构建“电视+手机+双语广播”三位一体预警推送；森林防灭火扩容6000路视频监控，增加重载无人机巡护；地质灾害新增GNSS智能监测设备，覆盖350处大型隐患点，配齐群测群防装备设备；加密山区自动气象站，将站点间距压缩至5公里以内，升级4715个山洪雨量站。打通多部门数据壁垒，依托智慧大脑实现多灾耦合智能研判，破除数据孤岛。

3. 全领域隐患闭环整治。自然灾害领域推行“隐患点+风险区”双控、“一点一策”台账管理，每年拉网式排查公路边坡、水库坝体、高陡山体。消防安全聚焦高层建筑、古村落、民宿、新能源储能、易地安置区、农村电气线路六大领域常态化挂牌督办。工矿危化领域强化矿山深部开采、化工园区管控。新增露营基地、网红景区、氢能源等新业态分级管控清单。落实“街乡吹哨、部门报到”，隐患整改复查销号、事故倒查追责。

4. 分级打造高韧性城乡体系。城市韧性：提高昆明、曲靖等中心城市防洪、抗震标准，建设“平急两用”避难场所，完善城区河湖联排联调，构建5分钟城市消防救援圈。乡村韧性：完善农村房屋抗震、边坡防护标准，100户以上村寨配套消防水池、室外消火栓，打通乡村消防车通道，高寒高海拔地区配套防寒应急物资。边境韧性：沿边村寨建设小型物资前置库、双语预警广播、跨境避险通道。

（三）建强专常兼备的现代化应急救援力量体系

对标国家“国家队+专业队+基层队+社会力量”四级力量布局，适配云南山岳、水域、地震、跨境救援特色优化力量布局。

1. 做强国家综合性消防救援主力。优化16支消防支队区域布局，分区域组建重型化工、山岳、水域、搜救犬专业编队。依托昭通国家级山岳水域实训基地打造面向南亚东南亚的救援培训中心。配齐专业救援车辆、救援装备，补齐高山峡谷特种救援器材，完善卫星、无人机、窄带通信“三断”兜底保障。

2. 布局五大区域性专业救援基地。滇中昆明：综合救援、化工、航空救援枢纽。滇东北昭通：滑坡、水域、城市内涝救援中心。滇西大理、保山：地震、高原森林火灾基地。滇南普洱、西双版纳：热带雨林、跨境内河救援站点。全域布局航空救援起降点，统一调度13架救援直升机、数千台无人机，搭建空中救援通道。

3. 标准化基层应急队伍建设。乡镇综合应急队伍不少于15人，整合护林、防汛、地质监测人员，配齐水泵、破拆、通信基础装备。村级组建10—20人简易救援小分队，以党员、退伍军人、村医为骨干，承担先期人员转移、简易搜救。同步配套矿山、电力、医疗行业专业救援队伍，定期更新装备。

4. 规范社会应急力量发展与职业保障。统一登记全省30支社会救援队伍，纳入统一调度平台，配套装备补助、救援保险政策，常态化联合消防实训。落实基层救援人员、灾害信息员人身意外险，建立指挥员持证分级考评制度，常态化开展高原、跨境实战化训练，完善救援人员抚恤、子女优待政策。

（四）构建全要素现代化应急综合保障体系

围绕物资、避难、科技、产业、巨灾保险五大保障，落地省级应急避难、应急产业配套政策。

1.五级应急物资储备网络升级。搭建“省级库—州市分库—县级库—乡镇前置点—村级微型储备点”完整链条，高风险乡镇全部设立前置储备库。实行实物储备、企业产能协议储备、家庭储备相结合，建立跨州市、跨境物资调拨机制，确保灾害8小时内基本生活物资送达受灾群众。多灾县全面发放防灾明白卡，推广家庭应急物资储备清单。

2.分级分类标准化应急避难场所工程。按照“三核四区、五级联动”布局，2030年前建成3个省级综合避难枢纽（昆明、大理、普洱），每个州市、县（市、区）至少1处级综合性长期避难场所，每个乡镇建成标准化应急避难点，村依托村委会、文化广场建设紧急避险点。统一配套供水、供电、医疗、无障碍设施、双语夜光标识，分区设置长期、短期、紧急避难区域。差异化配置物资，滇西北增设防寒物资，滇南强化防汛防暑设施，边境配套跨境临时安置区。

3.智慧应急与高原应急产业支撑。建设省级应急算力中心，部署山地灾害智能识别、巨灾损失快速评估本地化系统。扶持本土企业研发适配高山峡谷、雨林、边境轻量化救援装备，打造昆明、曲靖、大理应急产业集聚区。联合省内高校开设地质、地震、消防、应急管理特色专业，依托防灾减灾研究院开展高原减灾技术攻关。

4.巨灾风险分散机制在全省推广。在大理、普洱、迪庆、昭通试点基础上，2028年前实现城乡住宅地震巨灾保险全覆盖。扩大矿山、文旅、危化行业安全生产责任保险覆盖面，建立事故快速预赔付通道，形成“政府救助+保险补偿”双重兜底模式。

（五）夯实基层综合减灾根基，实施五大基层提升专项工程

针对基层力量薄弱、经费不足、装备短缺、预警梗阻等突出短板，以省委省政府《关于进一步提升基层应急管理能力的实施意见》为抓手落地五大工程。

1.基层机构标准化改造工程：乡镇配齐专职应急岗位，乡镇防灾经费100%纳入财政预算，落实村级“多员合一”薪酬补贴，解决人员兼职、经费虚化问题。

2.风险隐患地图、清单编制工程：所有乡镇、村完成综合预案、风险隐患图、疏散路线图、隐患/风险/自救互救三类清单，少数民族地区配套双语版本，张贴于集市、村委会、校园。

3.基层应急装备配齐工程：乡镇配齐抽水泵、液压破拆设备、卫星便携站。村级统一配备卫星电话、手摇报警器、急救包、安全头盔、防滑绳索。偏远村寨普及手电筒、救生绳、铜锣、雨衣、急救包“五小件”入户。

4.“平急两用”基层避难提升工程：改造村委会、学校、广场为村级简易避难场所，配套微型物资库、双语应急广播、应急厕所。高风险自然村增设临时避险点，打通山间疏散通道。

5.基层实战常态化机制工程：推行村级“火塘会商”、乡镇现场会商研判制度。每季度开展无脚本盲演，模拟夜间暴雨、地震滑坡、三断场景。依托“田间课堂”“院坝宣讲”常态化培训基层第一响应人。

（六）构建全民共建共治社会应急格局

针对群众防灾技能薄弱、宣教供给不足短板，搭建分层分类全民宣教体系。

1.差异化精准宣教：中小学常态化开展地震、泥石流、消防演练，配齐预警终端；农村、少数民族地区打造山歌、双语防灾宣传产品，赶集日循环广播避险知识；城镇建设应急科普体验馆；边境口岸面向出入境人员推送跨境灾害避险提示。

2.全民实操技能普及行动：免费开展心肺复苏、伤口包扎、灭火器操作、山洪逃生、简易绳索救援实操培训。依托红十字会、消防宣讲团深入村寨、景区、企业。防灾减灾日、消防宣传月集中开展实操体验活动。

3.多元社会力量参与机制：搭建应急志愿服务平台，完善志愿者、社会组织调度机制；建立隐患上报奖励制度，表彰成功避险群众；压实物业、商超、景区安全主体责任，全覆盖建设微型消防站点。

（七）完善法治、评估、资金与跨区域协同保障体系

1.地方配套法规标准体系：修订完善《云南省消防条例》《防震减灾实施办法》等法规文件，出台山地地质、跨境应急、基层应急地方标准。完善安全生产行刑衔接机制，下放乡镇简易应急执法权限。

2.规划动态督导评估机制：建立年度监测、2028年中期、2030年终期三级评估制度。规划落实纳入党政领导班子考核，滞后重大工程挂牌督办，实行隐患、项目台账闭环管理。

3.多元资金投入保障：构建上级专项资金、省级财政、州市配套、社会资本多元投入机制，资金向昭通、怒江、迪庆、文山多灾边境欠发达地区倾斜。应急避难、救援站点、物资仓库纳入国土用地绿色通道。设立基层应急特设岗位，组建省市两级应急专家智库。

4.跨省跨境长效协作：与川、黔、桂、藏建立地震、流域、地质灾害联合排查、互助演练机制。依托中老、中缅、中越合作平台，搭建灾害信息共享、跨境救援物资快速通道，打造面向南亚东南亚应急培训交流基地。

三、规划落地组织实施保障

（一）压实党政统筹责任

各级党委、政府严格落实“党政同责，一岗双责”，将规划落实纳入年度重点工作。建立省应急管理厅牵头，消防、水利、自然资源、林草、地震、财政多部门联席会议制度。各州、市结合实际编制规划实施方案，分解指标、专班推进。

（二）统筹多规政策协同衔接

统筹衔接云南省消防、应急避难、地震、防汛等专项规划，统一指标、工程考核标准，规避政策碎片化。将应急防灾工程同步纳入国土空间、乡村振兴、兴水润滇、城市更新规划，实现多规合一。

（三）强化资金、用地、人才要素倾斜

资金层面省级财政单列应急建设专项资金，重点向多灾、边境、高寒山区倾斜；用地开辟应急设施建设绿色通道；人才层面推行基层应急特设岗位，高校定向培养山地、跨境应急专业人才，组建省级应急专家智库。

（四）常态化督导与宣传引导

省应急管理厅定期开展实地督查、台账核查、实战演练检验成效，每半年通报州市任务进度。依托政府官网、基层院坝宣讲、主流媒体解读规划政策，营造全社会共建平安云南的共治氛围。

四、结语

《现代化应急体系建设“十五五”规划》为云南破解多灾叠加、基层薄弱、边疆治理难题提供顶层政策指引。立足多灾易灾特殊省情，云南将持续深化“1262”防汛、“123”地震、“5618”叫醒本土特色机制，以事前预防为核心主线，统筹基层能力、监测预警、专业救援、避难保障、全民宣教、跨境协同六大建设任务，推动全省应急治理实现三大转变：由被动救灾向主动源头防控转变、由单一灾种处置向全灾种统筹治理转变、由城乡防灾资源分割向全域均衡保障转变，建成适配高原山地、边疆多民族特色的现代化应急体系，持续降低受灾人员伤亡与经济损失，以高水平安全护航云南“3815”战略与面向南亚东南亚辐射中心建设。