城市更新时代呼唤城市规划转型

在2025年中央城市工作会议召开一周年之际，中国城市规划学会与中国城市规划协会于7月15日在京联合举办“城市更新时代的城市规划转型”学术研讨会。与会专家学者围绕存量时代城市规划的地位作用、立法标准、编制体系及管理机制等议题深入研讨，一致认为我国城市发展已从增量扩张转向存量更新为主导的新阶段，城市规划必须从理念、制度到方法进行系统性重构，方能更好支撑创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设。

从“建设”到“治理”：规划理念须根本转变

会议认为，2025年中央城市工作会议提出的“两个转向”具有里程碑意义，标志着城市工作重心的历史性转移。增量时代的城市建设以土地为核心、以空间资源配置为主要手段，而存量时代的城市更新则以人为核心、以优化治理为主要手段，两者是截然不同的发展逻辑。用增量思维指导存量实践，是当前诸多矛盾的根源。

与会专家指出，规划导向需从“为增长服务”转向“为治理服务”，从“土地开发”转向“人居改善”，从外延扩张转向内涵提质。这不仅是方法的调整，更是思维的重塑--规划体系需要的是整体性重构，而非局部修补，犹如从“下象棋”的刚性排布转向“下围棋”的弹性运筹。

城市更新立法迫在眉睫，单独立法成为主流呼声

现行《城乡规划法》《土地管理法》诞生于增量时代，未来会出台的《国土空间规划法》仍以土地资源配置为核心，难以有效支撑存量时代以人民为中心的精细化治理需求。与会专家呼吁，国家应加快城市更新专门立法，采取单独立法路径，制定《城市更新法》或《城市更新促进法》，与现行的规划法规并行，形成央地分工合理、专业支撑有力的法律体系。同时，应同步清理和修订不适应存量更新需求的老旧技术标准，建立“底线刚性管控、市场弹性放开”的清单式管理机制，为更新实践提供明确的法律依据和操作指引。

规划编制方法须从“静态蓝图”走向“动态全周期”

会议指出，增量时代的城市规划习惯于绘制长远蓝图、确定刚性指标，而城市更新面对的是高度不确定的创新环境和多元主体诉求，规划方法必须相应变革。与会专家建议，建立“城市更新专项规划-片区策划-项目实施方案”三级贯通的编制体系，实现全生命周期统筹管理。在技术逻辑上，应从“画图纸”“定指标”转向“摸家底”“解问题”，强化现状评估与问题诊断；在工作方式上，应从一次性终极蓝图转向渐进式、策略性、要素组合的动态迭代，并依托常态化的城市体检机制，精准识别更新需求、动态调整规划内容。

管理机制要放活地方、赋能市场、统筹系统

专家们强调，城市更新的实施主体在地方，活力也在地方。在守住国土空间底线管控的前提下，详细规划的编制审批权应尽可能下放，让地方因地制宜地探索差异化路径，使地方智慧成为更新的内生动力。针对社会资本参与积极性不高的现实，规划应主动靠前发力，通过弹性供地、简化审批等政策组合降低进入成本，并在片区策划层面统筹经营性业态与公益性项目，实现收益平衡，让市场主体愿投、敢长期投。

同时，城市更新绝非碎片化项目的简单叠加。基于长周期跟踪监测，单个更新项目的正向效益并不等同于城市整体的系统优化，必须从城市全局出发，加强结构优化、动能转换、文脉延续、安全韧性等多元目标的统筹协调，并将投融资、产业运营、财税政策等要素纳入规划编制内容，构建政府、市场、社会多方协同的全周期治理机制。

会议指出，贯彻落实中央城市工作会议精神，当务之急是进一步深化对“两个转向”的认识，以改革思路推动城市规划工作的全面创新，同时借鉴国际先行经验，从顶层设计到操作层面系统谋划，确保城市更新行稳致远。