邹亮：推动治理模式向事前预防转型，提升大灾巨灾应对处置能力

导读

近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 邹亮，中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员，中规院（北京）规划设计有限公司城市安全研究中心主任，教授级高工

在全球气候变化的背景下，我国的极端灾害发生频率呈上升趋势，危险性随之增大；随着我国城镇化水平的提升，人口和社会财富的聚集度越来越高，城镇作为规模庞大且日益复杂的承灾体，其在遭受灾害冲击时的安全保障难度也不断增加。在这样的背景下，如何更有效地应对大灾巨灾影响，保障人民生命财产安全和社会稳定发展，成为当前我国社会治理面临的关键问题。国务院日前印发的《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”）以高水平安全保障高质量发展为主题，以推动治理模式向事前预防转型为主线，提出我国应急体系建设实现2030年 “以事前预防为主的治理模式有效建立、重特大突发事件处置保障能力和基层应急能力显著增强”，2035年“建成与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系、高质量发展和高水平安全实现良性互动”的总体目标，对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出系统部署。

1 强化对风险的认知与管控

“十四五”期间，我国开展了第一次全国自然灾害综合风险普查，建成了国家自然灾害综合风险基础数据库，基本摸清了全国自然灾害的风险底数。《规划》提出深化“灾普”数据成果的更新应用，加强自然灾害综合风险和减灾能力评估，完善自然灾害综合风险空间管控制度，加强自然灾害风险图、防治区划图等成果与国土空间规划的衔接，在重大项目的立项和建设中要完善风险评估论证，实施灾害风险避让和设防。这一系列成果和工作部署体现了治理模式向事前预防转型的重要前提，即对灾害风险的精准认知和管控，包括对灾害风险等级、空间分布和动态变化趋势的掌握，以及通过合理的措施避让和防御灾害影响，将风险控制在可接受的范围内，这是实现城乡和重大基础设施本质安全的关键。

风险的动态性决定了要有效管控风险，必须建立完善的风险感知体系，既包括常态的体检排查，也包括临灾的监测预警。常态化定期开展的灾害风险评估和基础设施、房屋建筑等安全专项体检，是建立“发现问题—解决问题—巩固提升”闭环工作机制，实现“体检评估—问题清单—整治项目”闭环管理，把握风险总体趋势的有效手段；临灾监测预警则为突发灾害事件的及时响应提供精准快速的信息支持。现有的灾害风险感知体系覆盖范围还存在盲区，监测手段还不够完备，可靠性还有待加强，机制还需要完善。例如部分监测、检测手段还依赖人工辨识作业，效率和精度有待提高；依赖常规通信网络传输数据的监测系统在断路、断电、断网等极端灾害条件下，以及针对地下空间、偏远地区等通信条件相对较差的区域较难保障信息的及时传递；随着城镇化由增量扩张转向存量更新，针对城市中数量众多的老旧房屋、城中村中的自建房以及庞大的地下管网，需要低成本且有效地监测其服役的安全状况，及时发现险情并迅速处置和疏散受影响的居民，这些都是亟需解决的现实问题。《规划》提出探索人工智能、云计算等新技术的应用，完善自然灾害风险监测预警指标体系和模型，构建天空地一体化的立体监测体系，意在提高监测预警的准确性、覆盖的全面性、信息传递的及时性和决策支持的科学性。

风险的动态性还体现在其随着城市发展和环境变化而不断变化。火灾、地震、洪涝等灾害风险是一直以来伴随城市发展的传统风险，但随着气候变化和现代城市聚集度、复杂度不断增高，我们还应关注这些传统风险在当今高密度城市形态下的累积和放大效应，因此，有必要开展巨灾情景的研究，更全面地研判风险。除此之外，随着科技的发展和生活方式的转变，新能源、新工艺、新材料广泛应用，新产业、新业态、新模式大量涌现，超大规模基础设施数量不断增加，随之而来的新型风险也层出不穷，储能电站的发展，剧本杀场所的火爆，电动汽车和电动自行车的普及，无人驾驶车辆的上路，超长超大跨江跨海桥梁隧道的建设运营，在给人们生活带来便利与愉悦的同时，也带来了新的安全风险；甚至一块小小的充电宝，也可能成为航空飞行的安全隐患。基于此，《规划》也提出要加强新兴行业领域安全风险防控问题研究。在实践中，应着力建构巨灾和新兴风险的辨识与分析方法，基于城市发展特点，探索灾害风险在城市系统间的累积、扩散和传递机制，系统辨识“工程—社会—经济—环境”各领域的风险变化，构建风险事件库，研究新兴风险演变规律，研发基于人工智能和模糊数学的风险研判方法，推动创建“物理—信息—社会”跨维度风险动态演化模型，突破当前风险分析手段的局限。

2 完善协同与全过程应对机制

提升害灾应对能力，力量如何聚合是关键的问题。《规划》在大安全大应急格局构建方面，首先强调了协同应对机制的建设，包括部门协同和区域协同。一次灾害事故的应对处置需要多部门参与，《规划》提出健全联合指挥、会商研判、监测预警、灾情通报等部门协同机制的建设要求；还提出全面推行省级及以下应急管理和消防部门常态化联合值守，旨在将分散在各部门的应急职能进行系统整合，打破信息壁垒，战时才能压缩决策链条，提升应急响应效率。区域协同方面，《规划》提出深化重点区域、流域应急合作，提升区域联防联控能力。以洪涝灾害为例，其往往跨越行政边界，灾害链条跨界传导的特征决定了上下游、左右岸单一区域难以独立应对，实施流域统筹联调联排和居民疏散转移，才能最大化地减少灾害损失。人口和城镇密集的粤港澳大湾区先行先试探索编制了《粤港澳大湾区消防救援规划》，在空间上加强区域消防安全布局整体优化，规划建设超大型和大型消防救援站、消防学院、消防训练基地、消防科研基地等湾区级和战区级（城市群级）公共消防基础设施，加强协同发展；在机制建设方面提出逐步健全大湾区突发事件协同应对和联合指挥机制、应急资源合作共享机制，针对粤港澳三地跨境问题探索大湾区应急救援通关备案制度，建立大湾区重大灾情统一接警调度机制，提高接警调度效率，旨在全面提升粤港澳三地应急救援响应能力和实战能力。区域联防联控协同机制的建立，使应急力量从“各自为战”走向“攥指成拳”。

治理模式向事前预防转型，核心是要在灾害事件到来前做好充分的准备。应急准备要从“有什么备什么”转向“缺什么补什么”，将不确定性从决策的障碍转化为制度设计的参数。应急预案关联灾前的人力物力准备、灾时预警信息的发布以及应急响应的行动决策，是为灾害应对全过程提供指引的重要文件。《规划》提出加强应急预案标准化建设，规范风险评估、资源调查、案例分析及专家论证；综合运用应急演练、突发事件复盘分析等方式检验预案效果，及时修订完善预案。每一次演练都是对预案实操性的验证，每一次复盘都是对制度短板的系统检视，以此推动应急预案的迭代优化，不断提高应急预案在灾害全过程应对中的科学性和可实施性。《规划》还提出推动预警信息接收处置与应急预案、避险疏散、应急响应有效衔接。预警的价值不在于“发出”，而在于“触发行动”。从预警信息发布到避险疏散启动、应急响应升格，每一个环节的衔接都必须有明确的触发条件和责任主体，这些信息应在应急预案中明确，确保预警信息从“发布”到“响应”的全链条贯通。

3 转变城乡建设发展方式，补齐防灾建设短板

当前，我国的城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，着力建设安全可靠的韧性城市是城市工作的重点任务之一。要让城市更具韧性，一方面要转变城市建设发展方式，逐步改变以往高强度、高密度的建设模式。大量高层建筑的建设和地下空间的大规模连通式开发为城市拓展了大量空间，但盲目的求高求大也带来了很高的风险隐患，其消防问题始终是城市安全的重大挑战。《规划》提出严格限制高层建筑，是从安全本底出发对城市建设发展方式作出了指引。另一方面是要补齐防灾建设的短板。城镇化不断推进人口和社会财富向城市聚集，但城市中的消防救援和应急避难等防灾设施建设始终滞后于城市发展的速度；在气候变化背景下，超强台风、极端暴雨等造成的灾害频率和强度有所增加，雨带北抬的趋势更是给北方地区防洪排涝设施体系的运转带来巨大挑战。《规划》提出合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板，加强与超高层建筑消防救援需求相匹配的消防救援能力建设，推进城市“平急两用”公共基础设施建设，这是紧跟城乡发展需求和气候、地质等外部环境变化的趋势，针对防灾建设短板制定的发展策略，是城乡建设从“量”的增长转向“质”的提升的重要体现。在地方实践中，广东省已出台文件要求新建超高层建筑应选址在一级消防站接警5分钟服务覆盖范围内或随之配套建设一级消防站，为超高层建筑的安全服役保驾护航。

4 优化应急力量布局，健全保障体系

“迅速”和“可靠”是应急响应最核心的要求。灾害事件发生后，应急力量和物资要迅速到达需求地点，应急通信、应急装备要具备高可靠性，保障救援工作顺利开展。

应急力量建设包括两个方面：一是专业方面，顺应城乡功能和空间利用形态的变化，依托国家综合性消防救援队伍，加强针对“高、地、大、化、林”（即高层建筑、地下空间、大型综合体、化工园区和企业、森林草原）难控火灾以及高空、山岳、水域等特殊场景的救援力量建设。二是空间布局方面，配合区域协同策略，加快构建国家区域应急救援网络，推动形成跨区域救援力量，提高应急救援的响应效率。例如对于排水防涝和应急供水，住建部牵头建设了若干国家级应急排涝基地和应急供水基地，在较大灾害发生时可就近调用相应的应急力量予以支援，大大提升了应急响应的效率，这也是韧性城市快速恢复能力的体现。

保障体系建设可概括为两个“提升”：一是技术装备水平的提升。很多灾害场景条件极端恶劣，诸如高寒、高温、高压、深水等极端环境，断路、断电、断网“三断”工况，保障通信和救援装备正常工作以及故障后快速抢通修复，是当前国家在应急领域科技投入的重点方向。二是物资调配效率的提升。灾后物资能否及时分发给受灾人员，直接关系到灾区的社会稳定。我国初步建立了实物储备、协议储备、产能储备的应急物资储备模式，实物储备解决“立即能用”的问题，协议储备解决“短期补充”的问题，产能储备解决“长期持续”的问题，三种模式相互补充，构成了从“灾后8小时”到“灾后数月”的全时段物资保障链条。《规划》提出进一步健全中央和地方应急物资储备协同联动机制和物资装备征用补偿机制，完善储备模式，构建立体化物资运输网络，为物资调配效率的提升明确了路径。

5 夯实基层应急能力

街道（乡镇）和社区（村）是城乡治理的基层单元，《规划》提出要完善基层应急工作机制和应急预案，加强基层应急力量建设和群众的宣传教育，推动公共空间和设施平急转化利用。这些工作从最基层入手，体现了对城市治理规律的深刻把握，即隐患在基层发现，责任在基层传导，整治在基层推进，宣传在基层开展，应急在基层响应，群众感受也在基层形成。基层单元抓不住，整个城市的应急管理就很难真正落地。珠海市依托消防救援站推动专业力量下沉至镇街一级，于2021年在香洲区拱北街道揭牌广东省首个消防救援分局，实行“局站合一”即消防救援分局与消防救援站合署办公，由消防救援站站长兼任分局局长并挂职镇街党委委员。这一设计实现了三重突破，一是指挥权与行政权的统一，分局长能够直接参与镇街决策，使消防工作从“部门业务”上升为“党委工程”；二是专业力量的属地化落地，将最专业消防技术和最权威执法力量直接投放到基层最前沿；三是防消联勤的深度融合，防火监督员发现的隐患可直接转化为灭火救援预案的修订依据，灭火救援人员出警中发现的新情况也能即时反馈给监督执法，形成“防中有战、战中有防”的闭环。珠海的先行先试为基层的应急管理提供了有益的经验。

6 结语

2016年7月，时值唐山地震40周年之际，习近平总书记在河北唐山考察时，就防灾减灾救灾工作作出重要指示，提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一”，“从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”。“两个坚持、三个转变”成为我国防灾减灾工作的核心理念。今年是唐山地震50周年，《规划》以推动治理模式向事前预防转型为主线，体现了我国应急体系建设一以贯之地遵循“两个坚持、三个转变”的发展路径，通过体制机制的完备、工程体系的强健、人员专业素质和能力的提升以及科技水平的进步，将应急工作“变被动为主动”，针对可能发生的大灾巨灾打更多“有准备之仗”。