荣玥芳：大城市边缘区空间韧性与乡村建设评价——《加快农业农村现代化“十五五”规划》解读

导读

近日，国务院印发《加快农业农村现代化“十五五”规划》，明确了“十五五”时期加快农业农村现代化的思路目标、重点任务和政策措施。为深入学习贯彻《规划》精神，中国城市规划学会特别推出【农业农村现代化“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。邀请多位专家学者围绕统筹优化村镇布局、全域土地综合整治、乡村人居环境整治、基本公共服务供给等核心议题，从规划引领、城乡融合、小城镇发展、耕地保护等多元视角展开深度解读，为《规划》落地实施贡献规划智慧。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。

作者 | 荣玥芳，中国城市规划学会理事，北京建筑大学教授，北京北建大建筑设计研究院总规划师、规划院院长

近日，国务院印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》（以下简称《规划》）明确了“推进宜居宜业和美乡村建设”的总体要求，并从第二十三条至第二十七条，围绕村镇布局优化、基础设施建设和管护、人居环境整治、公共服务提升和乡村治理能力建设作出系统部署。《规划》提出“因地制宜、稳妥有序优化乡镇规模和布局结构”“结合实际细化村庄分类，合理确定建设重点和优先序”等重点任务，标志着乡村建设正从过去“撒胡椒面”式的均衡投入，转向精准分类、靶向施策的新阶段。

大城市边缘区地处城乡过渡地带，人口流动频繁、用地形态混杂、城乡摩擦突出，普遍存在城乡空间资源配置失衡、乡村价值与内生成长能力削弱、人居环境与生活品质降低等矛盾问题。大城市边缘区是城乡融合发展的关键地带，也是我国农业农村现代化的关键抓手，其社会-生态系统呈现出高复杂、低稳定、弱保护的脆弱性特征。更需要在落实《规划》精神的基础上，找到一条适配自身特征的发展路径。空间韧性建设与乡村建设评价，正是破解边缘区镇村发展困境的两把钥匙。

1 从“规模扩张”到“功能重组”：乡镇布局优化的逻辑转换

《规划》第二十三条提出“因地制宜、稳妥有序优化乡镇规模和布局结构”。对于一般农区而言，乡镇布局优化的核心逻辑是撤并小型乡镇、整合行政村、强化农业服务功能。但大城市边缘区的乡镇，不能简单以行政管理单元为标准盲目撤并，而应从“规模扩张”转向“功能重组”。

大城市边缘区乡镇深度嵌入城市发展总体格局，是承接城市产业外溢、人口疏解、生态缓冲等功能的重要空间，空间形态呈现“城乡犬牙交错、功能跨界融合、用地动态演变”等特征。该区域发展应遵循三大原则：一是治理优先，以既有空间为基础控制财政投入；二是价值共享，通过存量空间的功能转换创造新价值；三是城乡协同，将边缘区乡村视为城市功能延伸的载体。

在具体实践中，在乡镇与村庄布局上，边缘区应推行片区化统筹规划，将相邻乡镇、联动村庄划为整体发展单元，统筹城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三大底线。近郊乡镇侧重强化城市配套、通勤居住、商贸服务功能，远郊乡镇突出粮食生产、生态保育、特色产业功能，构建梯度化功能布局体系。同时结合人口、用地动态变化设置弹性空间与预留用地，提升规划的适应性与韧性。

2 破“二元”之困：基础设施与人居环境的优先策略

大城市边缘区基础设施和人居环境面临的问题复杂多元，结合《规划》农村生活污水治理、人居环境整治、基础设施补短板要求，边缘区需优先聚焦设施衔接、跨界污染共治、防灾韧性、风貌管控四大类特殊问题，夯实镇村系统韧性基础。

一是城乡二元基础设施的衔接断裂。边缘区的各类市政管网衔接处的“最后一公里”应按照“接口先通、管网先联”的原则，以片区为单元打通断头路、统一市政建设标准，同时整合各类物流网点，建设片区-镇-村三级物流综合服务站。

二是农业面源污染与城市污染的双重叠加。结合边缘区农业集约化生产与城市外围低端产业共生特点，规划构建“城市-村镇-民宅”三级衔接的污染治理体系，建立跨乡镇、跨区县生态环境协同治理机制。

三是防灾减灾设施供给的脆弱性叠加。边缘区人口密集、用地混杂，各类灾害风险叠加。按照《规划》防灾减灾要求，在片区统筹建设应急避难场所、消防站点等设施，整治低洼易涝村庄、地质隐患点；针对边缘区村落特点，强化出租屋消防安全管理，构建“源头防控、应急处置、灾后恢复”全链条防灾体系，提升镇村空间韧性。

四是加强边缘区乡村风貌管控。面对边缘区风貌杂乱、乡土特色流失问题，规划划定风貌管控分区，城市界面村庄严控新建建筑高度、体量、色彩，保留乡村院落格局；生态型、文旅型村庄强化乡土风貌保护，实现城市现代风貌与乡村田园风貌和谐共生。

3 韧性提升与文化赋能：村庄微改造的双重逻辑

空间韧性不仅体现在基础设施、生态环境等物质层面，也包含文化传承、社会关系维系等非物质层面。《规划》强调“突出地域特色和乡土气息开展村庄微改造”，要求乡村建设摒弃大拆大建模式，走精细化、微更新路径。对于大城市边缘区村庄而言，韧性提升侧重物质空间的抗扰动、自适应能力，文化赋能侧重乡土文脉延续、社会凝聚力重塑，二者需深度融入规划技术方法与村庄微改造实践，实现“硬件韧性强化、软件文化铸魂”。

规划编制阶段构建双底线管控，构建“生态韧性+文化基底”空间框架。作为空间布局的前置条件。生态底线方面，识别水体、林地、湿地、地质隐患区等生态敏感空间，构建镇村生态缓冲网络，提升生态韧性；文化底线方面，摸排古民居、传统街巷等乡土文化资源，划定文化保护范围，禁止破坏性开发。在用地布局中兼顾传统民俗活动空间与新型公共活动空间，实现新旧空间共生。同时预判城市人口流动、极端天气等扰动因素，预留弹性空间，提升规划适应性。

空间设计阶段融入微改造技术，实现韧性功能与文化表达融合。以“绣花功夫”推进村庄微改造，将韧性设施与文化景观有机结合。一是生态设施景观化：将生态沟渠、雨水花园等污水、排涝韧性设施，融入乡土景观设计；二是公共空间文化化：利用村口空地、闲置晒场等改造乡村文化广场等公共空间，将应急避难、休闲健身等韧性功能与民俗展示、文化宣传相结合，实现“一场多用”；三是民居改造乡土化：推进现代宜居农房建设时，保留传统院落、乡土建材等风貌特征，同步提升房屋抗震、消防、保温等安全韧性，兼顾居住舒适度与文化传承。

4 以评促建：乡村建设评价的闭环嵌入

《规划》第二十三条强调“结合实际细化村庄分类，合理确定建设重点和优先序”。乡村建设评价体系作为量化诊断工具，正是实现这一要求的科学工具。当前全国推广的评价体系，围绕农房建设、人居环境、基础设施、公共服务等维度设置量化指标。对于大城市边缘区而言，其价值体现在三方面：精准画像细化村庄分类、识别短板排序建设任务、量化标准统一建设底线。

结合《规划》“提高乡村规划质量和实效”的总体要求，构建乡村建设评价机制，将评价全面嵌入规划编制-项目实施-动态反馈-规划优化全闭环，落实“以评促建、以评促改”。结合大城市边缘区特征，在通用评价指标基础上增设城乡融合专项指标，强化评价针对性：

一是增加跨界污染治理、城乡路网衔接、流动人口公共服务、建筑垃圾管控等特色指标。

二是提高生态韧性、防灾减灾、风貌管控指标权重。

三是区分本地村民与外来人口双重评价主体，完善满意度调查范围，让评价体系真正适配边缘区复杂的发展形态。

5 有机更新：远郊乡村闲置资源的盘活规划路径

超大城市远郊乡村普遍面临人口空心化、农房空置、老旧设施废弃等问题，同时又拥有良好的生态与自然资源。《规划》第二十四条明确提出“推动现代宜居农房建设”“盘活利用农村闲置基础设施”，为这类问题指明方向。超大城市远郊乡村闲置资源分类盘活规划技术与实施路径：

一是闲置农房与宅基地，多元改造，适配宜居与多元业态。对风貌完好的空置农房统一修缮，改造为民宿、研学基地、康养居所，承接城市休闲需求；对无保留价值的危房实施拆旧复耕、拆旧复绿。

二是在闲置基础设施，功能重塑，服务乡村公共配套。将废弃校舍、老旧村部改造为养老服务中心、文化活动室、农村电商站点，实现功能重塑。

三是零散闲置用地，小微利用，打造乡村“微空间”。利用房前屋后空地打造“四小园”等小微景观，以渐进式更新串联全域人居环境。

四是闲置农业设施，提档升级，赋能现代农业。将老旧大棚、废弃养殖棚舍等结合周边乡镇发展需求，进行功能转换。

盘活保障机制：一是以村庄片区规划、全域土地综合整治为载体，统筹闲置资源摸排、权属梳理、布局优化，将闲置资源盘活项目纳入村庄规划项目库；二是建立多元投入机制，整合财政乡村建设资金、社会资本、村集体资金，鼓励文旅企业等参与乡村资源盘活；三是健全长效运维机制，改造后的公共设施、文旅业态明确运维主体，避免再次闲置。

北京平谷区作为首都远郊生态型片区，为闲置资源系统性盘活提供完整参照路径。该区2021年起全域摸排存量资产，率先搭建闲置资源数字化“一张图”数据库，统筹梳理城镇旧厂房、老旧住宅、乡村闲置农房与低效用地共352处，总建筑面积205万平方米；全部统一纳入区级城市更新线上招商平台，建立项目动态台账，形成“储备入库-落地实施-竣工运营”良性循环，实现城乡存量空间一体化统筹盘活。

总体而言，《加快农业农村现代化“十五五”规划》为未来五年乡村发展提供了清晰的行动框架。将这一规划落实到大城市边缘区这一特殊地带，因地制宜地转化为可操作的规划行动方案：乡镇布局优化从“被动扩张”走向“功能重组”；基础设施整治从“填补空白”走向“系统嵌入与韧性增强”；文化赋能从“抽象概念”走向“功能具象化的规划工具”；乡村建设评价从“事后评判”走向“规划闭环中的动态反馈机制”；闲置资源盘活从“个案处理”走向“系统性策略设计”。唯有如此，城乡融合的前沿地带才能真正实现从“被动边缘”到“主动融合”的转型。