导言：本文是一名长期从事规划管理实践工作者，结合自己的工作体会，从规划管理的角度出发，提出的一些控规改进的设想和探索完善控规的编制方法，目的是为了提高控规编制的科学性和可实施性，更好地引导和控制建设项目的顺利实施。

《城乡规划法》对城市控制性详细规划在城乡规划体系中的法定地位作出了明确规定，指出控规是作出规划行政许可、实施规划管理的依据。

可以说《城乡规划法》的颁布实施，使控规的作用得到了空前的加强。

从近年来控规的发展过程来看，控规的定位已经从设计转变为立法，这是一个最关键的重大突破。

从现行的法定的规划体系来看，控规最微观，是城市规划的“施工图”，责任重大。

从城市管理治理的角度而言，控规是政府对空间资源进行管理活动的直接依据，也是规划实施和规划监察的依据。

从社会经济的角度来看，控规是全社会的行为规则，约束空间物权关系的社会行为，可以认为控规就是空间立法，就是法律。

但是在现实工作中，由于控规的编制、审批和修改等环节存在与其法定地位不相适应的问题，城乡规划领域的矛盾和问题层出不穷，规划的权威性和严肃性受到挑战。

因此控规编制过程中：尊重市场经济规律；有效把握规划的刚性和弹性；精细控制好可控制的方面，灵活引导难以控制的方面，以控规单元作为编制控规的基本单位，加强对控规的宏观控制；重视规划编制的公众参与；增加控规实施评价，定期评估，反馈修正等内容就显得尤为重要。

一、规划管理中频繁调整规划的主要原因

城市规划得不到很好落实是一个普遍现象，很多时候我们也不得不承认，规划管理的依据——控规本身存在诸多问题，这才是我们频繁调整规划的主要原因。

（一）编制方法中存在的问题

1.现状调查不清，深度不足，大多停留在图面作业

现状调查是控规最前期、最基础的工作，其调查质量的好坏至关重要。

但目前的情况是因时间紧、设计经费少等种种原因编制单位只是草草进行，大多停留在地形图上进行“调查”，没有全面详细的踏勘，也没有了解每一产权地块的建设意图。

于是，就会遇到尴尬景象：现状原有的排水渠被忽略，平整场地时没预留排水设施，开发后引起内涝；原有的商业用地其实早已被建成敬老院，可还是按原有的规划作为商业用地，致使敬老院扩建时发现与规划用地性质不符而办不了报建手续；规划的绿地涉及三个单位的用地，还必须拆除一栋七层的楼房，导致无法实施。

2.经济分析缺失或测算不准

在土地价值日趋高涨的今天，编制控规时缺失经济分析部分，将导致政策决策的偏差。一个片区建设大概需要多少基础设施投入，能否从土地收益中收回成本，政府需要再补贴多少来进行广场、绿地或旧城改造的建设，如果需要达到经济收支的大致平衡需要如何调整规划方案等问题，目前我们在规划方案中都难以得到明确的答案。有时一些控规中也进行了经济分析，可是测算结果却和专业部门的测算存在很大差距，足以使人做出错误的决策。

3.经济技术指标确定不够严谨

控规中地块的主要经济技术指标如容积率、建筑密度、建筑高度等是强制性内容的重要核心部分，也是建设业主最为关注的内容，因为这些指标对他们的经济利益影响很大。

但在现实编制工作中，确定容积率常用的三种方法：体形布局模拟法、调查分析对比法、经验归纳统计法到最后都演变成为了“主观经验法”，仅根据规划师的人为感性认识和惯常经验想当然的确定，缺少足够的科学依据和说服力。而且有时候，会为了追求空间形态、视觉的效果，把区位相同、性质相同的一些地块的指标定得高低不一，经常引起项目业主的质疑，而规划管理者又无法拿出令人信服的说法来加以解释，造成工作的被动。