首都功能是指作为一个国家首都所承担的保障中央国家机关开展政务工作和国际交往事务，提供安全、有序、高效的城市运行条件以及与其需求相适应的工作、生活设施和相关服务的功能。2005年国务院批复的《北京城市总体规划（2004—2020年）》把北京城市发展的目标定位在四个方面：国家首都——政治中心，国际交往中心；世界城市——世界级服务中心，世界级大都市地区的核心城市；文化名城——文化、教育、科技创新中心，世界历史文化名城；宜居城市——充分的就业机会，舒适的居住环境，创建以人为本、可持续发展的首善之区。2014年，习近平总书记在北京考察时对北京城市功能提出“四个中心”，即政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心。首都功能定位决定着北京的城市规模、性质、发展方向，其布局决定着城市格局将不同于一般城市。那么，结合北京发展实际以及首都功能定位，为提升北京的城市品质以及未来发展方向，须处理好以下几方面的关系。

首先，国家首都与世界城市的关系。北京要建设新型世界城市，应有全球信息聚集地，国际事务协调中心，人性化与服务性城市，体验型、创意型经济，国际文化魅力之城，低碳、环保型社会等特征。北京的发展，要以世界城市为目标，以国际化发展为导向，建设经济发展与公共服务体系完备的、具有文化特色的新型世界城市，其目标定位为超大型、综合性、区域性、辐射性、文化创意型的世界城市。

其次，中央国家机关与地方政府的关系。北京是中央国家机关所在地，北京的发展规划应包含国家行政中心的规划。首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。从北京现有的情况来看，其城市中心区及边缘区在区域大小、社会经济、城市建设等方面都存在较大的差距，需要进行适当的调整，建立扁平式的便利的城市管理框架。区一级行政机构只负责为居民提供区域性、公益性、社会性的事务等，从而节省行政管理成本，提高管理效率。

再次，历史文化名城与科技创新中心的关系。北京是一个具有古老文化底蕴的历史文化名城，其深厚历史文化积淀所形成的特殊文化特色和文化精神，是北京建设世界城市的基础和突出优势，因而“创意之都”、“文化之都”是其建设的首要目标。同时，北京具有丰富的科技资源，有众多国家级科研机构和大学，北京地区的研究与开发（R&D）经费支出占GDP的比例、技术市场成交额在全国的比例、专利授权数居全国前列。北京要实现创新驱动，需在以下方面进行重点部署：一是明确科技发展战略，深化科技体制改革；二是加强自主创新，拥有自主知识产权；三是强化高端创新，发挥示范带动效应；四是突出以人为本，推动科技成果惠及民生；五是综合利用资源，保护环境，建设宜居城市；六是建设国际创新枢纽城市。

最后，旧城改造与新城建设的关系。任何城市的建设与发展都面临着旧城改造与新城建设的问题。北京旧城总面积约62平方千米，发展空间受限。城市规划，要把城市和人、自然环境作为一个整体，而合理的城市分区布局应体现层次性和节奏性，使城市运行井然有序，人的活动方便、有序。以人居为中心，降低建筑密度，追求更具文化品位的宜居场所已成为城市中心空间结构发展的一个趋势。目前北京的城市结构仍然是传统的，其特征是在一个区域范围内，人口、资源、居住、就业高密度聚集在一起。这样一种结构在城市定位、城市扩散和聚集方式、产业与人口的区位配置、城市功能间的协同关系等方面都存在许多弊端。

此外，工作区与生活区、经济社会发展与环境保护、服务首都功能与北京自身发展、核心功能与非核心功能疏解的关系，也是北京未来发展需要面对和处理的问题。首都城市建设的目标，应是实现城市建设的科学性、政治性和人文性的统一，寻求首都职能与城市基本功能的协调统一。在城市空间趋于饱和的情况下，城市空间拓展成为城市发展的紧迫问题。现代城市，特别是大城市的发展为了避免或减弱单中心聚集所带来的问题，应向多中心的城市和城市群发展。（作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院）