董珂：规划接下来该做什么？

导读

8月29日下午，作为2025中国城市规划年会重要活动之一的“时代需求与发展、国土、建设总体规划创新”专题会议于沈阳成功举行。中国城市规划学会总体规划专业委员会秘书长、中国城市规划设计研究院副总规划师、教授级高工董珂作题为《规划接下来该做什么》的主题报告。

董珂 中国城市规划学会总体规划专业委员会秘书长，中国城市规划设计研究院副总规划师、教授级高工

1 当前形势

当前，各级国土空间总体规划已经完成，“三区三线”已经划定，基于“规划传导”的用途管制逻辑已经建立，详细规划的基本要求是“分区分类、分级分阶段编制”。这就带来一个问题，国土空间规划编制审批体系基本完成后，规划接下来还要做什么？

如果我们稳慎审视当前的宏观形势就会发现，在资源环境紧约束和人民需求结构变化的背景下，传统“土地财政”模式几近终结、城市发展动力亟待激活，规划作为城市党委政府一项重要的公共政策工具，应当与时俱进地调整自己的理念、技术、政策，顺应新阶段城市社会经济发展的需要，“有为”才“有位”,“有位”必“有为”。

2 底层逻辑

在城市大规模增量扩张阶段，强劲的市场动能和“土地财政”有力支撑了城市固定资产投资的快速增长，并形成“正向反馈”，推动了城市空间的不断扩展和城市面貌的不断提升。在这个阶段，规划毋须为动力“发愁”，其首要作用是“遏制市场动力的负外部性”，避免其对公共利益和长远利益造成损害，其基础工具是“土地用途和强度管制”。

步入城市存量提质增效为主的阶段，资源环境紧约束条件的客观因素导致增量土地指标受限，人口总量达峰、城镇化速度趋缓、城镇人均居住建筑面积较高等主观因素导致“有效需求不足”，以上两方面因素使得“即使拿到地也拍不出去、即使拍出去也收不回本”的情况日益普遍，这标志着支撑中国城镇高速发展的“土地财政”模式接近尾声。进入新发展阶段，城市党委政府最担心的是动力问题，需要更为积极主动的作为，以全局性、综合性、战略性判断明确城市发展目标和道路，以决定性、引领性、示范性重大行动与工程释放政策信息、撬动社会投资。而规划也需要适应这种转变，提供与城市党委政府积极主动作为相配套的编制管理工具，实现“有为”和“有位”。

这种新的编制管理工具将与既有用途管制工具形成互补关系：既有工具侧重对负外部性的约束，主要回答“不能做什么、不能怎么做”；而新的工具则侧重主动正向引导，主要回答“应当做什么、应当怎么做”。如果说以前的工具主要是绘制“底线图”，把不能做的事情标示出来，发挥其“约束性”作用，让政府和市场基于这张图找自己的路；那么未来的工具更像是绘制“路线图”，把建议做的事情划示出来，发挥其“指引性”作用，为政府和市场提供更为积极主动的决策参考。

3 规划作为

2025年中央城市工作会议提出建设“现代化人民城市”的目标，为落实中央精神，每个城市都要探索符合自身条件和特色的现代化新路子。规划理应在新发展阶段发挥更为积极主动的作用，建议在既有的管制型规划基础上，补充完善专项规划，通过战略型规划研究回答“应当做什么”的问题，通过实施型规划方案回答“应当怎么做”的问题，并通过建立“目标→指标→行动→项目→要素→政策”的技术主线，实现从战略型规划到实施型规划的“纲举目张、承上启下”。

（1）战略型规划研究

重点研究影响城市发展的全局性、综合性、战略性问题，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为总体目标， 通过“目标定位的再审视、方向路径的再研判、关键地区的再识别”为城市党委政府“辨方正位、体国经野”。需要明确四个要点：

一是与城市资源环境底线等“慢变量”相比，城市的目标定位、方向路径、关键地区等要素是“快变量”，并非制订后就不可改变，而应随内外部宏观形势的变化而及时调整，并从长远到近期、从宏观到微观，影响近期重大行动与工程的生成。

二是“目标定位的再审视”并非自己想做什么就做什么，而是要落实国家要求、明确城市在国家全局中的战略定位和责任使命，要满足人民需求、回应人民群众急难愁盼问题和美好生活需要，要解决城市诉求、补齐影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。

三是“方向路径的再研判”要从区域视角考虑，实现与其它城市的错位分工、而非同质竞争，要探索符合自身资源禀赋、文化底蕴、区位条件、经济基础、发展阶段的现代化道路，并推动要素配置、绩效考核与特色化道路匹配。

四是“关键地区的再识别”不是由领导“拍脑袋”决策，而应认识尊重顺应城市的经济产业、社会人文、生态环境、空间布局规律，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，并与城市的目标定位、方向路径相呼应，识别需要更新提质的重点片区、重点领域。

（2）实施型规划方案

重点筹措影响城市发展的决定性、引领性、示范性重大行动与工程，以“效益保障、要素保障、主体保障” 为城市党委政府“谋篇布局、筑巢引凤”。所谓“效益保障”，就是在“高投资、高回报、短周期”的“土地财政”模式失灵的情况下，放眼投资、运营、维护的全生命周期，以兼顾经济、社会、环境的综合效益为衡量标准，寻找可持续的盈利模式；所谓“要素保障”，就是要统筹各部门，确保立项、用地、建设、资金保障，推动要素市场化配置综合改革，实现生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放；所谓“主体保障”，就是要明确谁实施，通过明确战略导向、预判盈利模式、提供政策倾斜等激励措施，推动市场、社会、市民等多方参与，明确投资主体、建设主体、运营主体。需要明确三个要点：

一是把握各类用户需求。与初级阶段的消费特征不同，中高级阶段的消费将从注重数量的满足转向追求质量的提升，从模仿型排浪式消费转向个性化多样化消费，因此，精准刻画使用者的差异化需求是保障项目成功的关键。

二是营造各类消费场景。顺应城市消费从生存型向发展型、享受型的转变趋势，需要通过消费型场景营造实现价值。在硬环境层面，强化建筑与公共空间作为物质载体的三重属性：通过人性化设计提升舒适便利度，植入在地元素形成场所辨识度，运用空间叙事手法增强互动趣味度。在软环境层面，需要通过文化活动激活社区氛围，培育场景精神。重点关注：精心策划节事活动形成参与式体验，强化场所依恋催生情感共鸣，运用社区营造构建社会资本。通过软、硬环境的有机协同，既能满足消费升级对具身性体验的需求，又能通过场景增值形成可持续运营机制，最终实现“物理空间-社会关系-消费行为”的良性循环。

三是生成各类重大项目。按照与国家要求、人民需求、城市诉求的呼应程度，以及项目的预期效益、带动作用、示范意义等维度，建立项目遴选标准，精准生成具有综合效益的重大项目库，落实“一表（更新项目汇总表）、一图（更新项目分布图）、一单（更新项目实施进度清单）”，并与国土空间详细规划充分衔接。

4 总结

在我国社会主义现代化的百年伟业中，规划之所以能在不同时期始终发挥重要作用，关键是实时把握不同时期的特征规律，调整自己的理念、技术、政策，实现“与时俱进、积极作为”。面向新发展阶段，规划要保持不变的初心和使命、保持求变的活力和动力，通过理念、技术、政策的不断改革创新，继续发挥规划对社会经济发展的支撑作用，为建设现代化人民城市贡献力量。

*本文根据现场报告整理，已经专家审阅。

供稿单位：中国城市规划学会总体规划专业委员会