编者按

2014中国城市规划年会圆满落幕，围绕着年会的后续工作闪亮登场。各分会场主持人，对会场的学术交流内容进行了归纳、剖析、提炼，总结出各自领域存在的主要问题，并提出了相应的政策建议。我们希望规划年会的这一部分精华内容，能引发大家对这些问题的关注，能激发大家对这些问题的进一步思辨，继而交流、辩论、形成共识并付诸实践。

引言

过去20年，我国城市普遍经历了以人口集聚与规模扩张为特征的快速发展阶段，不断将城镇化水平推向新高。而近年来随着人口、资源、环境压力与矛盾的显现，这种以增量土地换取发展的方式愈发显得难以为继，城市无序蔓延、土地管理失控成为了许多城市，尤其是特大城市所面临的共同问题。从当前的发展实际看，中央城镇化工作会议从耕地保护、生态环境以及城市增长的角度明确提出了有效控制土地增量、合理确定发展规模的要求，意味着增量发展不再是未来的主要方式。同时，各城市在用地扩张过程中越来越多地面对着征地拆迁成本急剧上升、房地产供给过剩等问题，增量发展难度不断增加。在此背景下，深圳、上海、北京等城市纷纷提出优化建设用地存量，实现建设用地减量等方式作为解决当前发展瓶颈的积极探索，并将“存量与减量”的思路纳入到城市新一轮的总体规划编制当中。在城市发展转型的影响下，传统以增量发展为主要内容的总体规划也开始了积极的回应与转变，城乡规划存量与减量的时代已经到来。

存量与减量的规划思路与我国城市发展转型的要求以及税收制度改革紧密相关，是我国城镇化深度推进的必由之路。尽管目前这一发展趋势仅体现在少数几个特大城市之中，但随着城镇化推进与资源约束的不断作用，越来越多的城市将迎来这种发展与规划的转型与变革。

回顾过去，增量作为前一时期发展的重要途径，曾经有效地解决了城镇化发展初期的诸多矛盾与发展障碍，而今当单一的增量发展带来了越来越多的问题，存量与减量便应运而生。三者同样都是应对城市发展矛盾与问题的重要手段，存量与减量时代并非完全否决增量，而是应当进一步理清三者的逻辑关系，妥善处理好增量与存量的关系，结合城市发展的阶段合理确定主要的实施手段，以三者的相互配合与支持来共同实现城市的健康发展。

一、存量与减量规划面临的难点与挑战

多年来，城乡规划紧密结合城市扩张发展，形成了相对完善的以土地增量为主要出发点的规划编制体系与实施管理机制。存量与减量规划时代的来临，需要既有的规划工作体系做出重大变革，而当前我国的规划工作显然存在着准备不足的现实问题，因而存量与减量规划面临着巨大的难点与多方面的挑战。

（一）城乡规划的编制难度增加

1、从纸上做规划到合理改规划

存量与减量规划是在既有用地现状与规划的基础上，对用地功能与规模的再次调整与重新布局，使之更为合理。这与存量规划在白纸上进行功能与规模的布局有所不同，需要规划更加面向现状问题。同时，转向更小空间单元的优化与调整，使得规划从愿景式大尺度、大手笔的城市创作转向了微处理、微循环与微设计，要求规划工作更加具体、细致、谨慎与耐心。

2、从技术理想到利益调配

一方面，增量规划是利益均衡分配的过程，而存量与减量规划是将既有的利益分解后进行重新的分配，在分配的过程中难免存在利益的损益，增加了工作的难度。另一方面，增量规划是面向远景的发展设想，并不会直接面对发展过程中实际或者可能存在的现实矛盾，通过拉长解决问题的周期来缓和预期与现实的冲突。而存量规划是即时性的规划，短期内就会充分暴露现实的难点与问题，其直接面对实施的特点也注定了难有回避的途径。

3、规模锁定与底线思维

存量与减量规划不再以预测的人口为基准进行城市的配置与布局，因为其不再表现为一种与人口规模正相关的简单关系，而是在规模锁定的前提下去处理和解决城市问题。同时，国家层面已经提出了划定城市增长边界的要求，以底线的思维去看待和思考城市的发展也给规划工作者提出了新的挑战。

（二）存量与减量的规划实施管理机制缺位

由于存量与减量规划尚处于探索阶段，目前从国家到地方层面的规划审批与实施管理尚未建立与之相配套的规划实施管理机制，而既有的面向增量规划的方式方法对于存量与减量规划而言难以奏效，势必导致编制的存量与减量规划无法发挥应有的效用。换言之，当前从管理体制到政策手段上均缺乏推进存量与减量规划的工具与手段。

从规划管理程序上说，增量规划以新建设为对象，管理上以“一书两证”的行政许可作为核心，程序上则以竣工验收为最终环节，而存量规划编制与管理的对象是建成之后的城市，既有的管理程序并不涉及这一环节，因此，规划审批程序的不匹配也制约了存量规划的推进。存量与减量规划的时代，规划更多地体现出政策性的特点，更加要求管理层面的制度设计与技术层面的空间设计进行精细的配合，因而重规划轻管理的弊病必须革除。

（三）行业传统知识构成不再匹配

我国的城乡规划知识构成脱胎于以建筑学为主的工程学体系，强调技术手段与主观设计意图。这种适用于愿景式蓝图规划的知识构成与更加注重精细化和经济利益协调的存量规划要求并不匹配。存量规划对于经济学、法律知识以及人际交往与沟通能力的要求是传统规划行业教育与理论研究的薄弱环节，而现有高校的规划专业尚未摆脱工程技术背景的教育方式，使得规划从业者并不具备面对全新规划内容的素质与能力。

二、推进存量与减量规划的建议

尽管当前存量与减量规划的编制与实施存在着种种困难，但面对城市发展转型的客观要求，规划必须从既有的工作方式中走出来，敢于实现自身的提升与转型，明确工作重点与努力方向，积极推进存量与减量规划的发展。

（一）树立存量与减量的发展意识

建议行业学术机构与一线生产、科研单位进一步加强存量与减量规划的研究与宣传，积极推广思考成果与实践经验，进一步强化新的发展理念，推动行业实现由传统的增量扩张向存量优化、集约增效的思维方式的整体转变。

（二）实现规划工作方式的转型

规划工作方式应充分结合存量与减量规划的特点实现相应的转型，学会从习惯的大手笔、大气魄的愿景蓝图规划转向兼具细心、耐心与恒心的微处理、微设计、微循环与微更新，也要习惯于在规模锁定的条件下去思考和解决城市问题，养成底线的思维方式。同时，结合未来存量规划的实施与管理，需要积极探索规划编制的技术方法与工作重点，改革、优化现行的规划技术标准与编制体系，增加针对存量规划的有关内容。

（三）完善与存量和减量规划相配套的实施机制与政策

存量与减量规划更加强调政策属性，因而完善相关实施机制与政策是推进存量与减量规划发展的关键。首先，应当进一步推进规划实施管理向自上而下与自下而上共同作用的转变，进一步完善自下而上的实施机制的建立，这是实现既有利益分解重新分配的重要前提和手段。同时，应当建立利益均衡体系，保障政府、土地占有者以及社会资本共同参与到存量优化的过程中去，减小利益损益带来的发展阻力和矛盾。其次，优化调整规划管理审批的思路与程序，为存量用地在功能、规模等方面的优化调整提供行政许可上的保障。进一步提高土地占有者自发提升土地效益、实现自我更新改造的积极性。再次，规划从业者应该在政策制定与机制完善中发挥作用，将研究工作提升到政策的高度，进一步提高政策认识与制定的能力。

（四）进一步探索实现存量与减量规划的有效手段

面对存量与减量规划的实施阻力，应当进一步理清规划由增量转向存量与减量的深层原因与预期目标，从而有针对性地选择可以达成目标的有效工具与手段。无论是已经采取存量利用和用地减量方式的部分特大城市，还是仍处于以增量换发展的其他城市，都需要理性地看待增量与存量、减量的互动关系，促成三者的有效统筹。特大城市在先行过程中所进行的探索和收获的有效工具，应该成为日后其他城市的经验与借鉴。

（五）优化调整规划专业教育培训内容

建议在规划学科基础教育方面强化经济学、法律学等专业课程在城乡规划教育体系中的比重，重点培养沟通和处理城市现实问题的能力与技巧，进一步丰富规划师的职业素养与知识构成。行业学术团体可以结合存量与减量规划的工作技能要求，加强相关培训与教育，并通过规划师执业资格考试内容调整等方式全面推动行业知识构成与理论体系的丰富与完善。

（执笔人：中国城市规划学会常务理事施卫良。基于记录整理，未经发言人审阅。经《城市规划》杂志（微信号：chengshiguihuazazhi）文字编辑）